檢察體系作為刑事司法開啟之鑰，並以「檢察一體」自我約束，假若未能保有對外的獨立，將使刑事司法的公正性備受質疑。近來，因司法改革國是會議之故，法務部陸續提出諸多改改方案，譬如：強化團隊辦案模式、重大案件起訴檢察官共同出庭、增設一審主任檢察官、主任檢察官由基層票選推薦、檢察首長遴選增加外部民主機制、指揮監督陽光化等等；但這些改革，對於檢察體系現存的問題，真能對症下藥？

民間司法改革基金會自1998年起，持續推動《檢察官法》的立法倡議，並於2016年完成《檢察署組織法草案》，就當前檢察體系的五大問題：權責不符、指令不透明、升官圖與勞逸不均、政治力干涉、外部監督力量的欠缺，提出改革建言，期能透過專法的制定，完備檢察體系之運作。以下，就司改會所提之立法方向，予以說明：

1. 落實組織精簡，將檢察署由三級改為二級，並將偵查、公訴合一，以達權責相符

   現行檢察體系存有權責不符及勞逸不均等問題，究其根本，實與檢察人力配置及職權有莫大的關聯。依2015年法務部統計資料，檢察官共1,389名，地區檢察署之檢察官人數為1,182名，扣除檢察長及主任檢察官，基層檢察官僅1,014名，其中負責偵查犯罪的檢察官卻不足700人，在案件量龐大的情況下，人力配置極有問題。且偵查檢察官無須到庭公訴，不但造成公訴檢察官須重複閱卷，亦使責任歸屬更加無法區分。

   為解決人力配置不均且達到權責相符之目的，應將檢察署由現行的三級改為二級，使檢察人力可回歸地區檢察署，並改採偵查公訴合一制度，搭配團隊辦案模式，令同組檢察官可相互支援偵查及公訴事宜。

   法務部2015檢察人數統計表

   總數	最高檢察署			高等檢察署			地區檢察署
   	總長	主任	檢察官	檢察長	主任	檢察官	檢察長	主任	檢察官
   1,389	1	1	18	6	21	160	21	174	1,014

   • 檢察事務又分偵查、起訴與執行，負責第一線偵查的檢察官，約佔地檢署總數的 2/3。
   • 高檢署僅負責內亂外患之偵查，工作量多來自頻繁的再議案件。

2. 調整檢察官人事審議委員會組成，加入外部委員，健全檢察官人事機制

   欠缺外部力量的監督，向來是檢察體制為人所詬病之處，而現行負責檢察官任免及獎懲等事宜的檢察官人事審議委員會（檢審會），其成員皆由檢察官所組成，在檢察官本位的視野下，致使濫權追訴及違反程序正義之事屢有所聞，卻不見懲處，致使人權嚴重受到侵害，也極不利檢察體制的健全發展。

   為健全檢察體系的擇優汰劣，以及適才適所的人事運作機制，檢察官人事審議委員會成員應有多元代表性，藉此改變過去檢察體系本位思考、論資排輩的人事決策文化，並強化問責功能，避免濫權追訴之情形再次發生。

3. 確立法務部長人事、行政監督權限，增設法務部長與檢察總長之溝通機制，建立法務政策與偵查指揮之具體界線，以避免政治力干涉並落實責任政治

   避免政治力干預，是落實檢察獨立必備的條件，是以，法務部部長儘管作為檢察體系的最高行政監督長官，但不可就個案偵查進行具體的指揮。

   法務部部長作為政策規劃之首長，對於政策的推動，理應負起政治責任，因此，對於檢察長之任免，應享有一定的權限；而檢察總長作為全國檢察官辦案之總指揮，統籌檢察實務之運作，對於檢察長之人選，亦應有表示意見的空間。然而現行機制卻授予部長對檢察長絕對的任免權，不但欠缺檢察體系的內部民主，亦可能危及檢察之獨立。為平衡法務部部長的政治責任並落實檢察體系的內部民主，檢察長之任免，應交由基層檢察官先行票選，再交付檢察總長挑選，其後送交法務部部長圈選，最終交付檢審會同意。

   另外，作為政治任命之法務部部長，其所下達的政策，如遭到檢察體系的拒絕執行，勢必造成憲政秩序之危機，因此，必須制定法務部部長與檢察總長的溝通機制，以化解紛爭並確認責任歸屬。

4. 廢除主任檢察官，改由「資深檢察官」選任組長，正確化人力資源配置

   檢察事務的勞逸不均，推砌了檢察體系升官圖的樣貌，而主任檢察官正是升官圖的第一個關口。現行的主任檢察官，係由法務部部長圈選任命，無形中也增添了政治干預的風險，而主任檢察官選任後，如調派至不同檢察署任職，更有與新任官署格格不入的窘境，無法有效帶領團隊辦案。

   檢察組織改為二級後，應能有效降低勞逸不均的問題，而為落實檢察體系的內部民主，亦應廢除部長圈選之主任檢察官制度，改由基層檢察官選任之「組長」替代；組長的應選資格，則須符合「資深檢察官」之標準。

   由基層檢察官自行選任之組長，不但可落實檢察體制的內部民主，更可正確化人力資源的配置，對於檢察體系之運作將有極大的助益。

5. 落實書面指揮制度，陽光化職務監督

   指令權不透明的問題，在《法官法》落實後亦未能改善，而此次法務部所提的修正案，亦將指揮監督陽光化列為改革方針。綜觀法務部所提之意見，與司改會2015年《檢察署組織法草案》制定之內容相當，皆是要求個案指揮應以書面為之，並授予檢察官可對違反者提起個案評鑑。

   然而司改會版之《檢察署組織法草案》，同時規定「書面指示、核定、決定、命令或意見，均應附於相關卷宗；案件偵查終結後，利害關係人得請求閱覽」之配套措施，以利責任歸屬之追究。改革不應僅作半套，期能以人民為本，增列書狀付卷之革新。

6. 落實檢察官會議，以促使檢察體系內部決策民主化、透明化

   檢察官會議乃檢察官集體意志之表現，除應常態化舉行外，其職權亦應包括：檢察事務之分配（如各股之配置）、分組辦案組長之選任、解任及代理順序、組員之構成等等事項，以及分案之辦法、統一法律之適用及追訴之標準、檢察官懲戒請求權之發動、其他與檢察事務有關之事項等。

   檢察長作為該檢察署之首長，基於「檢察一體」原則，仍應有權對檢察官會議之決議下最後之決定，以對外統一檢察事權。是以，檢察長如不同意檢察官會議之決議，仍應享有逕行變更決議之權限，但為釐清責任歸屬，檢察長應以書面載明理由，附於檢察官會議的紀錄之內，以供日後查究。就檢察長須書面檢附理由一事，法務部所提的改革方針亦同。

檢察組織之功能，與法院大不相同，現行法卻僅以《法院組織法》共同規範，實不利檢察組織的獨立發發展；適逢司法改革國是會議之際，更應該審慎思考檢察改革的整體樣貌，期能透過《檢察署組織法》及《檢察官法》之制定，落實檢察權之獨立。唯有完善的檢察體制改革，才能落實檢察之獨立！

法務部與民間司改會提出之改革方案比較

檢察體制的問題	法務部：自我改革	民間司改會：體制徹底改革
權責不符	再議案件二審自為偵查取代二度發回 特殊重大案件起訴檢察官共同蒞庭，並於上訴審時到場協助蒞庭	落實組織精簡，將檢察署由三級改為二級 為使權責相符，偵查、公訴應合一
指令不透明	落實書面指揮制度/個案評鑑 擴大檢察官會議之權限，落實檢察長責任	落實書面指揮制度/附卷並提供閱覽/個案評鑑 每月固定召開檢察官會議，落實檢察長責任
升官圖與勞逸不均	強化團隊辦案模式，重大案件主任檢察官共同具名 調整一、二審檢察署人力，增設一審主任檢察官	廢除主任檢察官，改由「資深檢察官」選任組長，正確化人力資源配置
政治力干涉	檢察官票選推薦主任檢察官人選 部長圈選檢察長前聽取外部意見	檢察官票選檢察長人選 確立法務部長人事、行政監督權限 增設法務部長與檢察總長之溝通機制
欠缺外部監督力量	強化檢察官的個案評鑑（外部民主強化、主動提案調查、直接處分權、增加懲戒種類等）	另針對評鑑制度做通盤性修正 調整檢察官人事審議委員會組成，加入外部委員
檢察官濫訴	研議提案修法提高起訴門檻 引進人民參與之人民檢察審查會	通盤檢討究責機制

附件

• 20160415《檢察署組織法》草案
• 法務部：迎接司改國是會議,檢察體系自我改革～再議案件減少發回與檢察人事民主化
• 法務部：迎接司改國是會議,檢察體系自我改革～人民參與檢察與精緻偵查

出席代表

林永頌律師／民間司法改革基金會董事長
黃盈嘉律師／民間司法改革基金會專職律師
高榮志律師／民間司法改革基金會執行長

新聞聯絡人

民間司法改革基金會／高榮志執行長 (02)2523-1178