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  2001/3/14 printer 友善列印mail 寄給朋友
  立法權與行政權的分立原則
 
蘇盈貴 律師
 
 
在切入這個主題前,吾人必須先界定我國目前的憲政結構到底是總統制、內閣制,還是如同法國的雙首長制?一般而言,所謂總統制基礎在於總統由全民直選產生、政府(行政部門)由總統籌組、其閣員亦悉由總統任免,總統不但身為國家元首,亦為最高之行政首長。所謂內閣制,其基礎在於行政與立法兩個部門,合為國會(Parliament),而成為國家統治權之重心所在(Supiemacy of Parliament),是,行政應向國會負責,行政首長由國會推選或經國會同意而產生、閣員雖形式上係由國家元首(包括世襲、直接或間接選舉產生者),實質上係由最高行政首長所選任。至於雙首長制,其基礎一般有:總統由人民直接選舉產生、總統與內閣總理(行政院長)同享行政權,形成兩個行政權力中心,因此總統雖獨立於國會之外(不須向國會負責),但也不能獨立行使其統治權,而必須透過行政部門,才能實現其意志。

觀察我國立憲制度之變遷,其實在人不在制度,因此制度的正確實踐在解嚴前向來就被忽視,在今日仍有此傳統遺毒之餘緒,因此除光環所籠罩的一人常以自己的意志用以取代制度的運行外,制度的設計與實踐,一直不能若合符節,於是在正確的制度上只能容納庸才,在錯誤的實踐上,卻拼命的在槽蹋人才-親疏重於賢愚,意識型態凌駕專業及中立的文官價值。這其中原因無它:蓋個人的之自由意旨,一直有取代憲政意志的企圖存在。

因此,立憲當時在憲政結構上採內閣制,不到半年,即民國三十七年五月公布臨時條款,賦予總統緊急處分權、動員戡亂時期大政方針決定權、中央政府行政機構、人事機構調整權等,改採雙首長制以遂個人意志,並依一人量身定作所謂憲政政體。迄民國八十年以來凡六次憲改,尤其是總統直選之後,修改行政院長之副署權,陳倉暗渡總統對行政院長之免職權,讓總統可以隨己意任免行政院長,正式指揮行政院後,我國憲政政體在制度之形式上,雖然最高行政首長仍係行政院長,但是在制度運作及實踐上,卻已超越雙首長制,往總統制方向疾速靠攏。

說明了以上我國憲政結構的現實面,才能進入釋字第五二0號解釋中對於立法權與行政權份際所作的違憲審查(judicial review)中的爭議所在。

一般而言,立法權與行政權的份際所在,其一在於追求效率(efficiency),其二則在於避免集權(prevention of tyranny)。依前者透過分工,提高政府效率,依後者將政府權力分散,使能互相制衡,減少集權復辟的機會。國家之發展前景,人民之自由幸福,在這種理性的法治下,方有實現的可能。美國制憲當時,James Madison(1751-1836)說得一針見血:「無法制衡之權力,即可名之為集權。」

然而權力制衡與權力行使,在現實面一定會產生爭議,這就像追求效率與避免集權的民主法治國理想一定會發生摩擦一樣的理所當然,這之中的問題,以我國為烈。

其因在於我國歷來之傳統,有關行政之運作,均以強人之意志而非憲法意志為制度運作之依歸所在。更且我國之憲政之複雜凌亂與支離破碎,實非他國之所能想像,例如基於三民主義,五權憲法,常設的國民大會未廢前朝向七權分立(即行政、立法、司法、考試、監察、國大與總統);六次憲改後,國大萎縮、總統則一支獨秀,行政事務雖仍以行政院為中心,行政高權則因總統擁有不經副署,又不須經國會同意,及不須向國會負責之對行政院長任免權(例如西元二000年九月-唐飛下,張俊雄上),以致行政高實為總統所享有,但行政院卻須向立法院負責,於是分權(Separation of Powers)制衡(checks and balances)所立基的有權有責,無權無責,權責分明的原則已悉遭腐蝕殆盡。

權力制衝最主要在於追求權力間的動態平衡(dynamic balance),以便反芻人性中,權力極大者,一方面常覺得自己無限偉大,另方面卻又覺得自己的權力太小,以致於無法貫徹一己的意志,因此權力的慾望在潛意識下蠢蠢欲動,於是極易以個人的意志用以顛覆憲政的意志。

是以權力的制衡在運作的彈性上,發展成權力動態平衡,以適應時代與憲政的變局,另方面則在深化民主的法治國概念,而成為權力的相互尊重。

因此有關行政權與立法權的分際,在觀察相關的違憲審查解釋案,必須奠基於前述的動態平衡,與思想上的權力相互尊重,始有理解的可能。

在西元二00一年司法院第五二0號解釋以前,實已不乏其例,例如釋字二六四號、二七0、二七六號、二八九號、三一三號、三二四號、三二九號等以上七件,均在西元一九九0年之後,且均屬立法權與行政權在細節上權限劃分的有所疑慮;而尚未涉及立法權與行政權分立的原則所在。因此釋字第五二0號以效率(如:若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執行。)與制衡(如:至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。)

然而第五二0號解釋,雖然點出了效率與制衡的民主法治國基礎;也提出了制衡的概念,其核心思想實在於權力的相互尊重;但是卻顯然的在有關三權分立中,司法權的違憲審查中似乎出現一絲不易察覺的自制性的畏性,因此而未能在合憲、違憲的兩個極端外,建構權力失衡,效力未定的期間與效果(救齊的部份,第五二0號解釋有詳細的說明)這是五二0號解釋瑕不掩瑜之處。但是無法突顯權力的相互尊重,是立法權與行政權分的基本原則,才是最令人遺憾的所在;因為在新世紀中,我國的處境會更艱難,立法與行政間的衝突也會更甚於往日,如何順利走出困境,共創光明願景,賴於權力間的相互尊重而已。
 
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