王金壽:最高院改革 增進民主正當性

台灣法院的人事升遷調動和懲處制度,幾乎不受民主政治的介入和監督。就筆者所知,很少有民主國家的司法制度像台灣一樣採取如此極大化、缺乏民主監督的獨立制度:法官的任命資格和過程相當簡單(主要以考試和受訓為主)且具有終身職(鄰近國家日本、韓國法官都沒有終身職),而其升遷、調動等幾乎不受民主政治的影響。

事實上,整個法院體系除了大法官之外,沒有任何法官受過民主政治的考核和檢驗。至今台灣還缺乏一套司法體系受監督的制度,司法獨立,變成部分司法人員逃避民主監督的藉口,如學者Friedrich 所言「沒有監督之下,司法獨立將導致司法暴政」。

為何司法人事權的問題是現行司法體系中的核心問題之一?主要是因為司法人事權是影響與監督法官的重要機制。

簡而言之,控制與監督法官的機制可分成兩個部分,一是透過法官一開始的任命過程中的嚴格審查;二是司法體系的內部控制。在不同的政治體制中對於控制與監督法官的方式各有不同。而台灣是透過司法體系內部進行控制與監督。不過與很多外國經驗不同的是,台灣司法的內部監督與控制卻呈現出不受外界監督的狀況。以司法人事制度為核心觀之,我們發現台灣現行的司法體系存在著一些問題。

第一、現有人審會缺乏民主監督。依照《司法院組織法》規定司法院下設人事審議委員會,該委員會主掌審議各級法院法官、公務員懲戒委員會委員之任免、轉任、遷調、考核、獎懲等事項。換言之,人審會等於是控制與監督法官的重要機構。

目前的司法院人審會共有24位委員,由司法院院長指定11人,另12人由各級法院法官選出,24名委員全來自司法體系內部,毫無外部的監督力量。在法官法通過之後,增加3名外部委員,但這3名委員在很多重要議案上,只有發言權,沒有表決權。

第二、人審會法官互選機制的缺失與山頭化嚴重。現行的人審會除了不受外界監督外,更在運作上出現了許多問題。例如,人審會出現山頭化,人審會委員除了一半是司法院長指派外,另一半是由法官票選產生,在法官票選的部分卻出現了各個大法院各立山頭的情況。例如台北、台中等大地院基本上都一定會有名額。同時,大部分的法官幾乎不重視人審委員的選舉。以過去涉入貪瀆案件的高院法官陳榮和為例,他就多次以高票當選高等法院的人審委員。

第三、司法人事資訊不透明、司法院未確實行使提名權。在過去有一段時期,人審會審議最高法院和最高行政法院法官與庭長的人事案,卻沒有見到最高法院和最高行政法院「敘明理由」。這顯示出許多法官人事審議的過程,並不見得是以品德、才學、工作表現等作為升遷、調動的依據。對外界而言,更無從得知這些法官是因何種原因而能夠升遷或遷調。

不僅這些人事資訊在內部不明確,在司法體系外,更無從得知這些資訊。另外,司法院並未落實其提名權,特別是對於最高法院或最高行政法院的推薦名單,幾乎照單全收直接交由人審會審議。簡而言之,除非已經得到最高法院和最高行政法院的事先同意,司法院根本無法送其他人上去。這也導致了能獲選擔任最高法院和最高行政法院法官者,幾乎無法擺脫裙帶關係與近親繁殖的情形。

我們只要問下列幾個最根本的問題,現有制度下,到底是怎麼選出最高法院和最高行政法院法官?誰來選出?他們是依照那個標準被選上?我們就很清楚為何要對最高法院的人事進行改革有那麼急迫性。

在司法獨立與民主可問責性中,如何取得一個平衡,是一個非常困難的抉擇。我們必須考量台灣的司法歷史文化以及民主政治現況。美國任命法官的方式,在台灣現有的民主政治現實下,不僅無法達到增加司法的民主可問責性,反而會導致司法的黨派化,所以它不是一個台灣司法可以學習模仿的制度。

這次司法改革國是會議第二分組所通過的決議,終審法院有幾個主要過程:第一、由司法院長提名3倍人選;第二、接著經終審法官遴選委員會篩選剩下2倍人選;第三、再由總統任命。除此之外,還有一個特色,終審法官遴選委員會仍有相當數目的代表(例如法官、檢察官和律師來票選),簡而言之,這仍然保持相當高的專業團體自主性。但同時,也增加了立法院的代表,增加的民主可問責性。簡而言之,這是一個在司法獨立與民主可問責性取得平衡的一個嘗試。

我們以這個決議與現行大法官提名制度比較,就可以發現,有幾個特色:第一、總統對於最高法院的人事權受到相當的限制。他只能在遴選委會的所推薦的名單中選擇,同時不需經過立院同意。政治性任命的程度遠遠低於大法官;第二、遴選委員會組成成員的多元、專業、以及增加立院代表,跟現行人審會由最高法院自己來主導人事有很多的不同。也就是,打破最高法院的封閉人事權,增加民主正當性和可問責性。

終審法官產生方式比較
現行制度 未來可能制度








  1. 現行司法院人事審議委員會委員,約一半官方代表、一半基層法官票選。
  2. 未來終審法官遴選委員會,預計由立委、法官、律師與學者等代表出任。

※ 原文刊登於20170427蘋果論壇