偵查管理:警政績效改革

圖片來源/台灣警察工作權益推動協會粉絲專頁

主張

應檢討不具科學性、合理性的績效制度,以避免基層警察採取不當執法作為或過勞。作法為:

  1. 警察機關應建立具信效度的績效評估機制,目標在衡量管理狀況與職場問題,但不應直接扣連人事升遷。
  2. 新的績效評估應納入勞動條件、程序正義相關的指標,刪除過於細瑣浮濫、無法執行、造成惡性競爭之績效制度或項目,修改過程並應納入基層員警的參與。
  3. 警察機關應公開績效評估基準與計算方式以受檢視,另亦應有結合實務單位與學者的績效制度研究管理團隊來檢視並協助改善績效制度。
  4. 配套應有警察工會與吹哨制度,以強化內部反抗不合理績效與不法指令的手段。
 

前導

 

目前警察人員執法對於正當法律程序不遵守,多數討論都集中於警察人員素質問題,但是實際上就本會對於內部會員的訪查,多會出現「在績效壓力之下無法管那麼多」的意見,另外對於績效問題確實會讓警察人於傾向高風險的執法方式如追車,而警察人員本身以及民眾因為追車產生傷亡新聞時可見聞。或是因為績效壓力問題,選擇採取有違法疑慮的執法方式,如同意搜索的氾濫、合理懷疑盤查標準的恣意、對於交通違規稽查對於誠信原則的違反如偷拍、埋伏等。

而績效制度事實上也成為主管剝削基層的主要因素,即使忽視基本的獎懲,在一般職場還有因為績效問題對差假不當控管,如績效差者不予以准假之情形事實上還存在,以及較易被編至所謂「比較不好的、辛苦」的勤務,或者是為了績效問題,會有基層員警犧牲自己的假日與生活,而因為績效問題而產生的心理壓力甚至導致自殺(好發於中低階管理者,如所長、分隊長)也是一大問題。

績效問題,甚至在部分法院判決會成為法官「同情」或因為民情「被迫同情」執法人員的因素,而不能以客觀地三人角度審視執法樣態的合法性,而諸多警察或刑事訴訟法學理也因為「與實務杆格」而引起反彈,但是警界內所謂「學理不符合實務」,因為嚴格的學理會增加執法的限制,事實上應該轉譯為「學理與績效制度的政策方向抵觸」,但是績效制度本身就無正當性,績效掛帥既不符合我國法治國理念,亦導致整個警察執法無法被正常改革。

亦現在的績效制度實際上已經侵蝕甚至破壞我國最基層執法模式,但是這個制度並不存在完全正當性,而形成一種「警察無奈、學者無法介入、法院同情而無法客觀」的集體鄉愿。

我國的警察績效制度,最初實際上是為了改革過去內部升遷混亂的情況,但是今日其實可以看見,即使績效與相對過往剛性的人事系統,確實多少會改變恣意升遷調任的問題,但是實際上調任或升遷的主觀性或獨斷性,還是存在警察機關內部,而升遷與績效很多時候似無明顯關聯也已經是公開的秘密,但是這種情況卻也反而造成中高階主管更加迷信與偏執於績效數字,明示暗示基層人員無視正當法律程序。

亦即,如果要改變警察執法現狀,績效管理制度的正常化是必要的工作。

而我國目前的績效管考制度,較為常用的績效項目可以歸結為兩個操作模式:

  1. 訂定基準分與細目評分方式

    此種操作問題在於,相關基準分的決定其實無法得知為何是如此決定,以及常常出現對於績效評分方式的爭執。此種評比方式常為中央制訂之一致標準,但是同時也成為中央控制地方的手段,標準事實上並不一致,會因為中央,也就是執政方的浮動標準而產生工作量突增的問題。

  2. 計算每週案件之發生與破獲基準值,並且定期檢討

    相關檢討方式亦有一樣的問題,對於發生數與破獲數,因為社會現象的複雜性與隨機性,事實上並無法精確評估,但是卻可常見對於相關數據的評估出現精確至小數點下兩位之情形(如「該地區發生竊案應低於10.53案」),顯見這類評估是無視於現實與科學的虛構數字,甚至會因為對於相關公式(或根本不曾存在評估公式)的錯誤使用,出現超出經驗而難以達成的基準值。

而上述兩個績效管考項目以及績效管考,常常被批評無視於地區特性、人力等等因素,僅僅只是粗糙決定的數字,另外因為「將預估視為目標」這樣的錯誤解讀,常常出現為了符合本質明明是「不確定」的預估數字,出現吃案、推案或取巧調整的方法。在這樣的情況下,「預估數字」這樣應該出現誤差的指標,居然是永遠不會出錯,所以也無須調整的。

 

績效制度改革方案

 
  1. 績效制度的合理化

    1. 比照行政計畫原理,應提出展望與評估、確立計畫目標,尤其是績效背後的計畫本身的適法性探討

      績效實際上就是對於行政計畫的成效的評估,但是就我國實務上一直以來都沒有檢討過對於相關績效背後的計畫或專案的成效或展望做出研究與探討,很多計畫並沒有對於其政策內涵與效果進行討論與研究。例如目前的毒品相關計畫,說穿了就是訂定績效目標,並且要求所有人去達到,但是在實務上也可以發現,到底績效的達成要解釋為「警方查緝有力」還是「我國毒品防制成效良好」無法有定論,因為在本質上這就是矛盾的,我國警政機關事實上不知道自己的工作目標是什麼,也無法處理這個矛盾。

      另一層面而言,制定機關應該評估相關計畫,現行法令所提估的執法工具到底能不能實踐,而到底會不會造成員警鋌而走險,選擇違法或危險的執法方式,這個部分的評估與研究,一直以來都不曾存在相關計畫之中。

    2. 績效定義的有效化,訂定績效的單位應該說明這些指標的定義跟訂定目的為何

      我國的績效訂定常常出現極為嚴苛的項目,如「毒品」還可以精分出「少年毒品」,少年毒品還可以精分出「少年網路毒品」,但是事實上越嚴格的項目越難達到,更多績效項目事實上沒有去認真討論過「是否可能達成」,而僅僅是因為要求而訂定。究竟有沒有做出這麼精細分類的必要?假設從剛剛的例子而言,少年毒品是否需要獨立還可討論,但是如果實際上控制了「少年毒品」,「少年網路毒品」其實也可以得到控制,那何必增加這個細目?而這也有部分是長官對於新興概念不懂而致。

      對於我國犯罪偵查效能的評估,實際上有項目過細而導致管理困難的情況,而且也常有最後做最終評分時,就乾脆因為爭議太多,不予細分的情況,這就是對於指標選擇沒有事先評估有效性,以及沒有探討各個細目指標是否是可簡併。而如果要對於細項進行討論,其實應該是事後對於相關資料進行質性分析與解讀,而不是在一開始就限縮項目,這樣其實也無法事後做到正常的效能評估。

    3. 績效評估基準數據之科學化

      這部分主要是討論如「發生數/破獲數」對於「未來」進行預測評估的指標項。目前為止,尚無警察機關公開解釋相關績效項數字的來源與計算基準與公式,導致基層對於基準值的科學性抱持存疑,亦無法求證。

      也因此,警察機關應該公開相關計算基準與計算方式,並且公開接受批評。

      然而更可能的情況是某些績效指標並不存在一個科學性的計算與評估基準,如果是這樣的情況,那在評估不具科學性的情況下,究竟是否需要相關的評估或基準值?

      對於現行的評估方法,例如對於交通績效等的評估方法是使用「回歸分析法」,但是回歸分析的前提是,自變項跟應變項之間存在相關性,但是「時間本身」其實並不一定與車禍或違規的發生間存在相關性,因此不得不懷疑警察機關本身亦不清楚自己所使用之評估工具之屬性。

      另外,對於相關績效的評估如前述,經驗上似乎並未考量各地區特性之差異,而僅是就過去資料進行分析,其評估有效性還有待檢討。

    4. 基層可以有直接參與以及質疑績效指標的管道

      對於相關績效考核,其實基層執行人員更清楚現場狀況以及不同,對於計劃的可行性、指標的有效性也可能會有比較具體的評估,我國績效管考制度的問題一部分在於無法掌握全國各地的細部狀況,而實際上目前對於績效管理的研究,也認為績效應該經過與基層人員的討論甚至同意,而績效是否有不合理之處,也應該給予基層人員反映以及回饋的機制。

      警工推與其他公務員交流,發現其實有的行政機關,有讓基層直接去質疑績效指標是否合理的檢討會議,而且如果對於討論結果不滿意還可以救濟。在跟這些公務員討論的時候,他們對於警察機關績效制度的僵化與不可質疑這點感到不可思議。

  2. 對於「績效制度」本身進行品質管理

    1. 對於績效本身的品質進行檢視與考察,杜絕任意的指標以及不科學的基準值

      應招集實務單位與學者等另外建立一個關於我國績效制度的研究與管理團隊,對於我國警政計劃與績效制度本身進行通盤性的討論與品質管理,檢視各指標的有效性與可行性,以及對於相關基準值計算公式進行檢視,也就是建立實體的「績效衡量制度」,減少現行績效規劃存在的恣意性與獨斷性的問題。

      在此層次也可以引入一直以來學界對於應該對於績效本身進行事前跟事後的質性研究的系統,具體化績效指標的功用並汰舊換新。

    2. 過多的評鑑項目代表過高的成本,中央應該對於績效的項目數量予以控管

      我國績效制度的問題之一在於績效項目過多,而其實應該對於我國目前存在多少績效系統進行控制,過多的績效項目其實只會造成管理上的困難,因為目前的人力不可能確實執行這麼多績效種類,而且各績效之間其實會出現反複評估的狀況,其實這方面可以進行統一的整併。

      另外對於績效隨著各級機關因為競爭的肥大化,也應該由中央一併控管,對於各單位是否有過於誇大績效指標的狀況與以統一監管。

    3. 績效滾動式修正的執行

      目前對於績效管理實際上存在「滾動式修正」的方法,也就是對於績效基礎予以調整。但是相關滾動式修正之具體方法其實還不明確,而且相關修正其實無法處理在各單位不斷誇大績效數字,因此常常都是向上修正的問題。

      實際相關問題可以藉由對於質性方法或是以其他社會現況的外部指標進行評估而修正,對於顯然的「過熱」(誇大不合理的績效數字)也是可能用犯罪學的研究方法去修正,甚至是策略性控制,如取消評估。因為如同上述,過熱的績效常常是因為過度要求績效數字,而暗藏執法風險、甚至違法的情況,那就管理而言,還不如放棄這項政策。

    4. 愚蠢、不可能控制、自相矛盾,或甚至造成工作妨礙之指標或制度的去除

      目前的績效指標的問題之一在於,居然沒有另外釐清「可控制因素」與「不可控制因素」,常訂出實際上無法執行或控制的績效要求,如台北曾經上新聞的「無電子遊藝場轄區仍然要有電子遊藝場查緝績效」。

      另外也有實務上造成惡性競爭之指標如「轄內案件遭他單位偵破之檢討與懲處」,實無法理解設計該指標目的到底為何,或是實務上亦有因為更細節上的支援單位間的績效分配或爭功,造成會有不尋求支援的情況。

  3. 新的績效指標

    1. 將工時、人力、勞動狀況、傷亡狀況(含廣義過勞死)納入績效評估,作為「績效指標與規劃是否正常」的指標

      在有績效壓力不正常又過勞的狀況,警察人員當然會傾向選擇「取巧」的方法,如各種有爭議的執法方式,或是具有風險性的執法,而我國亦存在濫用警力之執勤方式,如濫用臨檢跟路檢。在這樣的執勤方式之下,績效當然會因此成長,這樣滾動式修正永遠是「向上滾動」,但是這樣的正回饋同時也暗示整體執勤風險與,而另因為執法模式因為心理耗盡的問題,可以預估警察人員會有傾向使用違法或是游走邊緣的方法

      目前的績效指標中欠缺對於現場的勞動狀況的評估,而該指標的引入其實是對於績效合理性本身的檢測。在二、3.的部分討論到對於績效本身的滾動式修正,除了單純觀察對於績效數字是否異常升溫,而實際上出現的大大小小在執法過程中出現的傷亡跟過勞,甚至過勞死,多是因為績效制定超出合理的指標,因此應該將勞力狀況納入評量,去作為修正或下修績效目標的指標。

    2. 將「程序正義」作為績效評估項目,對外為實踐法治國理想,對內為杜絕「作弊」,亦也是評估績效是否正常的指標之一

      如上述,在過勞爭取績效除濫用人力會有心理耗盡問題,在警界內亦有將「遊走規範邊緣」視為「能力」的陋習,績效卓越很多時候代表在執勤方式上爭議很多,而這樣的為了績效而游走邊緣,產生的效應是造成整體績效基準提高(因為績效好),這樣的刺激導致所有人都選擇「作弊」,而仇視「質疑警察執法的人士」的循環。

      因此一方面應該將相關執法爭議視為績效下修之依據,亦即打破「為了績效而違法爭取」的循環,亦讓「民眾質疑執法」這件事成為「令整體警察工作量合理化的契機」而非只是被當成「增加警察執法困難」。

    3. 引入「外在指標」,建立對外指標,去作為評估對內指標性用之依據,以及共同承擔責任

      對於社會現象的客觀觀察與評估指標,如經濟狀況、人口狀況、社福狀況與教育狀況評析,亦即是對於一個地區的治安狀況除了犯罪率之外,還要探討各種其他相關指標,做為各地區差異性之比較,對於現狀的完整評估,而不是只討論單一的犯罪率,將治安壓力壓在警察機關首長身上,方可能有效減低默許甚至要求有遊走法律邊緣執法模式的情況。

      實際上對於治安狀況的評估,應該是對於整個市府各個相關單位的效能(教育局處、社會福利局處)也應該予以納入討論,因為治安一直都不單是警察的問題,但是現行地方市政府行政實務都習慣將問題歸於警察機關,但是這樣其實也不利整個犯罪防治系統的整合。

  4. 績效制度中立化與人事脫鉤、內部制衡力量的必要性

    所謂的績效中立化以及人事脫鉤,就是對於績效影響管理模式應該有其合理界限,例如目前實務上還是存在有因為績效就不當扣假或排班問題的情況,亦有基層批評假設已經過勞而績效不彰,那再懲罰性的製造出更過勞的情況其實只是一種負向循環,永遠都是績效最差而且最過勞的那個人,所以管理者本身就應該有這種管理意識,對於工作的改善應該是衡量管理狀況與職場問題,去做合理的調配,而不是直覺式的以差假作為強逼績效的工具。

    而目前績效制度中,另外令人詬病之處在於獎懲浮濫,一般警察的獎懲制度相對一般公務員其實就已經不正常而過於濫用,所以常常為了計畫效果,績效獎懲拉出非常不合理的獎懲差距,又或者是常常因為地區特性,該地區績效必然較差甚至無,常常這種因為地區特性,明明無法控制卻還是因為無績效懲罰的情況,也常常被視為績效不合理之原因。

    而上面的問題,其實另外一個角度就是對於工會與吹哨制度的建立,對於內部不合理的績效要求,甚至不法指令的反抗手段的增強。警察內部的我國績效一直以來的問題在於,並未將勞動狀況與執法的合法性狀況納入績效的評量狀況,目前的警政績效就是在「無視勞動權益跟法治精神」的基礎上建立的。

 

結語

 

整個績效制度的改革,會發現其實是雙向的,同時需要需要對於人民對於警察執法,以及警察對於人民異議的雙方的觀點的改變,對於執法上爭議或行異議權,到底是「找麻煩」或是「一個重新審視警察勞動狀況的契機」,從上面對於警察勞動狀況、執法合法性與績效制度的不正常之間的剖析,這個與過去的「刁民—警察」「人權—治安」的二元對立是否可以和解,是應予以深思的。

績效制度做為警察管理的基本,如果要改革現行警察人員的執法狀況,我們就必須要求這制度去承認與注意到執法者是人,並且在其中凸顯「執法者是人類」這件事,那這樣這個系統才會將警察帶往正確的方向。