警政署不敢面對的績效真相

圖片來源/台灣警察工作權益推動協會粉絲專頁

在5/25司改國是會議第五分組的會議中,有一個討論主題是「警政績效改革」。為了阻擋改革,警政署提出了一份避重就輕、推缷責任的意見書「警察機關刑案績效制度說明資料」。其中的粉飾,對照法務部所提出的「對警察機關績效核分制度之意見」就可以知道。兩份意見書宛若平行世界。警政署說,目前績效制度已經廢除,有問題的都是地方警察機關亂搞;而法務部則說,現行仍有績效制度,而且造成許多司法問題。到底真相是什麼,讓我們一一揭露。

內政部警政署所提之「警察機關刑案績效制度說明資料」,內容有多處問題,而這些問題反而突顯了改革的必要,說明如下:

  1. 警察機關KPI之訂定未附理由,以致無法檢視其科學性與合理性。

    警政署在其說明中的第一點即指出,其依行政院的要求訂定各種KPI,而問題是其之KPI設定的理由為何,沒有說明。以文中所提到,106年警政署刑案關鍵績效指標為「提升斷絕毒品供給成效」(查緝毒品製造、運輸、販賣及意圖販賣而持有等4類犯罪嫌疑人數,並以近5年最高值為基準,逐年增加1個百分點:106年6,885人、107年6,953人、108年7,022人及109年7,090人)。但是為什麼KPI是逐年增加查獲人數的1個百分點,沒有說明。

    以不科學的方式來訂KPI,而且又不附理由,至少有兩個副作用,第一是讓警察機關不去思考如何用科學的方式去逼近、推估整體治安及社會狀況。例如真實的毒品供應市場狀況如何去推估?研究上的極限和限制又為何?第二是如此KPI的訂定反而可能扭曲行為動機。例如如果毒品供應市場是隨著查緝而縮小,那應該反而是逐年要減少查獲人數才對。如此KPI的訂定方式,是不是反而鼓勵基層不要去破獲源頭,而是讓供應源頭繼續存在,才能持續達到所要求的KPI?

  2. 警察機關KPI相關的工作計畫及目標可能基於多方意見而訂定,不見得具科學性與合理性,沒有對外公開,以致外界無從檢視,並協助提供改善建議。

    警政署在其說明中的第二點指出「為因應前開行政院管考本署各項刑案關鍵績效指標、監察院監察事項、相關治安狀況及民情反映(需求)…」而訂定各項工作計畫及目標,這分成兩部分,第一是多方意見,第二是相關治安狀況。針對治安狀況如何訂KPI的問題,其實就涉及到如何以科學的方式掌握整體治安及社會狀況,這部分的問題,如本文第1點的說明。特別是警政署稱其依「各縣市警察局所轄地區人口數、員警數及治安特性」來訂定KPI,則其科學性應可受檢視,但相關工作計畫、目標及其訂定之理由,並沒有對外公開。從而外界也無從提供意見,協助其改善。

    針對多方意見,問題在於這些意見是否合理,行政院的管考、監察院的意見、民情反映(需求)等等,可能有各自關注的政策問題,這些意見是否合理、可行,應受檢視。考量到多方意見不見得都合理、可行,將工作計畫、目標及其訂定之基礎和理由公開以讓外界檢視,也可協助警政署和基層員警因應不合理的績效要求。

  3. 工作計畫(專案)雖不「直接」影響員警升遷制度及管道,但對人事會有影響。

    警政署在其說明中的第三點指出,「警察人員升遷係以功績、年資、職務經歷等綜合考量,爰此,本署相關工作計畫(專案)並不直接影響員警升遷制度及管道」。實務上警察人員的升遷會參考人事的考績、所受獎懲,此兩點的影響比較直接;而政治及裙帶關係,績效所帶來的主觀感受,不會直接列於升遷的公文上,但是會有影響。此外,工作計畫所訂之目標達成情形,也可能會涉及獎懲。

    除了升遷制度外,績效達成的情形還會影響到基層員警的差假和職務編排。在部分派出所,員警如果沒有達到績效要求,可能會被主管擋假、故意排深夜班。不過這部分的狀況沒辦法直接從公文上看出,除非員警申訴,不然外界難知。

  4. 警政署將不合理工作計畫及目標訂定之問題,推缷給地方警察機關,未而設計基層員警的制度性反映機制,實屬缷責。

    警政署在其第四點的說明中提到「為簡化業務…本署…召集資深幹部及學者…廢除績效評鑑制度,改以專案督導取代評比方式。另針對基層員警個人績效部分,本署從未訂定相關標準及要求,惟部分警察機關為達執行成果,即自行評估轄區狀況、特性及重點工作訂定員警個人績效(配分),以符治安維護需求及人員管考目的,基於『地區責任制』及機關行政權責,本署原則上均予尊重,惟如發現有違反規定或不公平、不合理之處,亦會適度建議該機關檢討及修正。」

    警政署宣稱已廢除績效評鑑制度,改以專案督導取代評比方式,這在基層完全無感。基層員警仍是要按各種工作計畫及目標來執行勤務,此並會影響人事。在2017年初即有工作計畫是規定各地區提款機,不能被詐騙集團的車手提領特定次數的贓款,否則就要加以懲處。而次數的規定,也沒有公布理由。此工作計畫引起基層相當的反彈,後來是否有繼續執行則不明。由此可見警政署宣稱廢除績效評鑑制度,實屬換湯不換藥。

    此外,警政署亦將不合理工作計畫及目標訂定之問題,推缷給地方警察機關。因爲若非警政署,訂定不合理之工作計畫及目標,則地方警察機關何苦自行訂定不合理之員警個人績效(配分)?警政署稱尊重地方警察機關的權責,僅能於發現有不合理的情形時,適度建議該機關檢討及修正,也是推缷責任。因為身為主管機關,其理應是建立一套制度,使績效制度能科學化、合理化,基層員警並能反映可執行性的問題。就此而言,設立績效指標委員會檢視績效指標的科學性與績效要求的合理性,並於擬訂績效後,讓基層員警能仿社工單位的作法,開會檢視績效要求的可執行性,無法執行並可申復,才是正途。社工單位的作法可參「106 年度中央對直轄市與縣(市)政府執行社會福利績效實地考核實施計畫」。

  5. 不根本性地改革績效制度,而強調若警察人員發生「養案」、「造假」之情形即追究責任,是本末倒置。

    警政署在其第五點的說明中提到「本署刑事工作檢討會報不定時要求各警察機關偵辦刑案時,皆應符合警察職權行使法、刑事訴訟法等法令,不得有『養案』、『造假』情事…並落實案件管控機制,如有違反情事,本署將從嚴追究相關人員監督不周之責任」,此是將制度性的問題推缷給個別員警。如無不合理的績效制度,基層員警何苦「養案」、「造假」?因此正本清源之道在於徹底改革績效制度及其配套,以杜絕基曾員警「養案」、「造假」的動機。