制度弄得好,下班睡到飽—美國NCSC及CCE參訪小記

本文是筆者7月初赴美參訪位於威廉斯堡(Williamsburg, VA)的國家州法院中心(National Center for State Courts, NCSC),以及華盛頓特區(Washington, D.C.)的卓越法庭委員會(Council for Court Excellence, CCE)之心得,觀察美國如何透過官方與民間的力量在體制內外共同推動司法改革,與台灣極低的司法信任度及過勞的司法從業人員現狀比較,一言以敝之:制度弄得好,下班睡到飽。

從內部制度下手:什麼是NCSC?

美國法院區分為聯邦法院及州法院兩大系統,除了聯邦最高法院有權審理各州最高法院裁定的上訴案件外,彼此間互相平行而沒有從屬關係。50個州各自有獨立的州法院,主要審理民事、刑事及婚姻、遺產等案件;聯邦法院則處理涉及憲法、破產、國際事務或跨州訴訟,每年各州法院處理的案件數量遠遠大於聯邦法院。在人事任命方面,聯邦法院法官由總統提經名國會批准,為終身職;各州法院則各自不同,可以是任命後經立法機關同意或選舉制、可為終身或任期制等等。19世紀起,隨著都市化快速發展,訴訟案件類型更為多元,各州法院都面臨了複雜的案件種類及積壓問題,為確保判決的一致性及司法行政的品質,1971年美國召開第一次全國司法行政大會,會議上由大法官沃倫(Warren E. Burger.)提議成立一個中心,促進各州法院間的資訊交換,誕生了NCSC。

作為各州法院共通的智庫及國家級論壇,服務對象主要針對”Court Leaders”——也就是法官及法院行政官(Court Administrator)*,提供司法行政各面向的資料、研究、進修教育及問題諮詢。不只是諮詢單位,也同時建立參考標準:透過與首席大法官會議(Conference of Chief Justices, CCJ)及國家法院行政官會議(Conference of State Court Administrators, COSCA)合作,設立各級法院績效評估標準及制度創新。同時,發展法院管理學院(Instutude of Court Management)課程,包含行政管理、心理學研究等,並設有法院管理(Certified Court Manager, CCM)及法院執行(Certified Court Executive, CCE)認證,是想要任職法院行政官者常備的認證之一。媒體部門則除了公關外,兼任記者們報導法院制度的資料權威。除了國內州法院各式研究,在世界各地也成立國際部門,以科學化的研究協助世界各國改善法院行政,推廣法律正義到全世界。

 

具體來說,NCSC是如何協助法院行政?

溝通部經理Lorri表示,做研究第一步不外乎問題整理與資料收集,除了百餘人的總部及各州分部以外,NCSC在各州法院都有成員與行政人員一起工作,將搜集來的資料彙整後由法庭統計計畫(Court Statistic Project)提供各項評估指標。

我提問,司改會在2016年進行「全民司法改革運動」時,以線上問卷投票的方式選出民眾認為司法最需要解決的各項問題,其中以「法官檢察官案件量負擔大,辦案品質受影響」得到極大迴響,NCSC有沒有遇到類似問題?研究和技術服務司的首席管理顧問Dale,以法官的案件處理時間與工作量管理(case flow and workload management)舉例:

首先利用問卷調查法官的實務情況,計算出各州法官的年標準工作時數參考值,再透過不同類型案件的加權,以公式(eg. A類案件數*加權+B類案件數*加權=所需時間)評估該法院之法官工作量是否超載,是否需要招聘等,將所謂的「工作負擔」量化成可以參考的數字。

除了工作量評估,各項審前程序日期也有一定的參考標準,首先就無規定審前程序日期的年度收案件數、解決件數及上訴數量做統計,確認現狀,再發展指定的審前程序方案後,實際操作並作出評估,最後證明:由法官指定各項審前程序的日期,對加速審判速度、增進和解或調解之可能、減少上訴案件量等等均有幫助。另外,也提供法庭活動日程分析及審判後追蹤等⋯⋯透過系統實證性的研究方法,協助法庭工作者評估工作所需時程,不但使案件審理天數有跡可循,對外增加民眾面對司法時的信心,內部運作上,也便於法院行政官計算各項審判所需成本,並在向立法機關提交預算時提出實證支持,有助其更準確地訂定年度預算與執行計畫。

不僅提出改善工作績效方案,NCSC也針對各項現有制度提供研究與更佳方案,如:陪審團制度,雖然現行美國司法實務大多案件經過替代性爭議解決機制(Alternative Dispute Resolution, ADR)及認罪協商等途徑後,不會進入最終審判,然而由於陪審團的「民眾進行事實認定,判決不再只來自代表國家公權力的法官」特色,並且作為公民的義務規定在憲法中,使其仍是美國司法公信力的重要指標,也是法律相關組織、倡議團體的溝通重點。為求有效發揮公民在司法制度的影響力,NCSC有一套線上診斷工具,讓法院管理者能夠參考自家法院在制度上的評級標準、進行陪審員召集自動化研究、列舉有效的陪審團名單特點等,以系統化的方式增益公民在法庭上的表現。另外,也透過創新的科技應用嘗試,如:遠端通譯制度、數位證據判別等,協助提升審判的公平與效率。

 

從資料統計到標準制定:

通常議題的討論會跑過以下流程

聯合技術委員會(Joint Technology Committee)及法庭統計委員會(Court Statistics Committee)提供資料 ➡ 法院行政官會議及首席大法官會議研討討論 ➡ 年度聯席會議(包含法官、法庭行政官、律師、專家、社會工作者等)訂定參考標準或方案 ➡ 由各州依據規定調整適用

許多委員會的主委、專家都是各州法院的法官或法院行政官,而若有特定法官依照工作表現指標的評估結果不如預期,首席法官(經由選任或輪值)或該州的司法委員會能夠視情況對該法官做約談、停止分配案件或向州議會提出彈劾。除了每年聯席會議上的資訊交流與議題制定,NCSC網站上也能找到各州處理特殊個案的資訊,避免重複調查的資源浪費。

除了議題或個別案件,各級、各類法庭的管理須知與應變也都能找到參考資料,例如高齡法庭(elder court, 主要處理高齡者虐待案件)採用的晚開庭制度:由於高齡當事人在較早的開庭時間如早上9:00,可能尚未清醒或體力不佳無法準時抵達,因此調整為較晚的開庭時間(late morning, am11:00-12:00),必要時亦能由專業人士陪同進行遠端連線出庭。

總結來說,NCSC透過與法院協作,有系統地將司法行政管理整理出SOP:

體制第一線「提出問題」,「委員會」接手調查,經各領域專家協助科學化的評估、統計、測試後,提出建議方案 ,進入「法官/法院行政官會議」,首先由各州一線執行者將歧異和可行性做第一輪討論後,再送進年度「聯席會議」進行協議,訂出標準。

相較於打高空喊口號、制定方案後發現第一線執行困難,由執行端出發,透過多方向評估與參考標準的制定,發展協作方案、輔助工具,讓司法流程更加可預期化,不僅有助民眾建立信賴,相關人員更能減輕工作負擔,進而提升法院整體效率。

 

外部團體倡議:以華盛頓特區的CCE為例

華盛頓特區是各州轄區以外特別劃分給聯邦政府的行政區,除了大名鼎鼎的聯邦最高法院,以及各級聯邦上訴法院、聯邦地方法院,當然也有當地的法院。由於是特別行政區,由公民自發推動的司法改革就更為重要,CCE正是1982年由公民發起成立的NGO,主要關注D.C.的司法制度改革、政策推進及法治教育推廣。

CCE的組織架構是以董事會及約10人的辦公室組成,前者負責決議,後者執行。執行長Cynthia在介紹組織工作時,首先提到CCE當年倡議的最大改變之一:一日/一次陪審團制度(One day, one trial)。1980年代的陪審團選任標準和現代不同,許多特定職業有豁免權,如:政府官員、老師、醫生、律師等,因此同一地區的公民被多次重複要求履行陪審團義務,甚至有連續兩週每天都要到法院備選的案例,1983年起華盛頓地區試行「一日/一次陪審團制度」:若一位公民被電腦抽到進入陪審團備選名單,報到後即使落選也算完成該年度的義務,由於反應良好,D.C.議會於1985年公布實施,該制度不僅減輕陪審員負擔,法院要給付的補償金額也大幅減少(陪審員若為受雇者需依正常程序請假,雇主不得拒絕給付薪資或扣減福利,而各州法院規定不同的補償金額,大多數都包含法院的停車費及餐費補助)

CCE不僅關注讓陪審團制度更好,也在刑事、民事、公民法治教育上著墨,以刑事相關為例,除了審判流程外,主要著重在輕罪判決制度以及提升社會復歸的可能性,由他們推動並於2013年立法的「促進復歸修正法(The Reentry Facilitation Amendment Act)」將低級別、非暴力輕罪及逮補但未定罪的紀錄視為受保護的個人資料,並禁止在僱傭相關的民事訴訟中揭露僱員的犯罪紀錄,另外,也推動法院提供完成社區服務或緩刑後表現良好的犯罪者「信譽證書」,以協助他們減低就業上的阻礙。Cynthia透露,由於D.C.的監獄主要是收容輕罪者,較重的罪行則交由聯邦監獄管理局發落,當地的受刑人可能被分配至距離D.C.極遠的某州立聯邦監獄,不僅減少親友探視的可能,發配陌生地區服刑也使出獄後回歸社會變得困難,因此CCE接下來的其中一個目標,是在當地建立一所能夠收容D.C.受刑人的監獄,藉由輔助出獄者重新融入社會與再就業,使社區更加安全並提升經濟效益。

在法治教育方面,由於D.C.地區滿18歲公民就具有陪審團義務,他們進入高中校園提供陪審團教育,也提供各式教材,使公民有更多參考經驗與換位思考機會,在被徵召時做出更符合事實的判決。而除了學生及一般公民的法治教育普及化,CCE也關注D.C.整體的法律工作社群:透過一年一度舉辦Bench-Bar-Media大會,邀請當地法官、律師及媒體做跨部門的一日交流,以各項專題為本,藉由實際的意見交換,弭平差異或業務上可能的針鋒相對,進而提升整體司法相關活動的品質。CCE也出版提供給記者的手冊,內容是媒體工作者們報導司法相關議題的工具與參考準則,以減少司法相關議題在媒體報導時可能發生的謬誤。

由於今年台灣的總統府司法改革國是會議將司改議題帶到前所未有的媒體曝光高度,許多司法從業人員對制度改革的反對態度非常強烈,我提出CCE是否也面對類似困難的疑問,Cynthia表示當然也有反彈意見,然而那很大部分問題是來自該員的自我(ego),她指出:制度改革不是個人權力的削減或移轉,而是對更好的司法的追求。

 

「不只好,還要更好」的司法

綜合觀察官方與民間組織的工作方向,首先共同的是針對既有制度的努力,及增進司法透明與可預期性,不論是提升陪審團效率、管理與降低陪審員負擔,或是透過研究讓問題都有可預期的解答:民眾面對司法流程可預期要走多久、法庭工作有不斷更新的研究與方案、媒體報導司法案件的正確性⋯⋯在在影響民眾對司法體制的信賴。

在NCSC時我提出疑問:民眾對於法律專業的認知通常不如司法從業人員,那麼民眾的信賴在司法體系工作中為何如此重要?Dale打趣表示,即使排除因為是他們繳稅給政府,或者對正義的共同追求這種大方向,民眾信任司法,對司法從業人員自身的士氣與工作意願、表現的提升就很有幫助。

根據2014年NCSC的調查,美國政府中最受信賴的單位正是法院,且民眾對法院的信任度在2016年的調查結果中仍繼續提升,由64%來到74%。單看數字也許意味不明,讓我們用台灣來比對:由中正大學2015年所做的研究指出,台灣民眾有84%不信任法官,76%認為檢察官不公正,因此可以粗略地說,美國民眾對司法的信任度幾乎同等台灣民眾對司法的不信任度。然而,NCSC在未來三年的目標之一,是「拯救日漸低迷的司法信任度」,為何司法整體信任度逐漸上升仍會有這樣的工作目標呢?根據同一份調查,非裔美國人與經濟較為弱勢的公民認為他們在法庭上遭受不公平對待,另外,曾上過法院的當事人,受訪意見也較未曾接觸法庭的受試者負面。這樣的調查結果,和台灣許多民間團體倡議的「新移民、弱勢者在法庭上需要更多協助」有許多共通點,而2017年3月菜市場政治學網站上《「走法院」會讓人民更加信任司法嗎?台灣民眾的司法信任度實證分析》一文中也提到相似的說法。針對上述問題,NCSC列出未來3年的五大工作目標為:

  • 降低傳統的爭議解決程序的成本、時間和複雜性
  • 提高少數族群和經濟弱勢者的信任
  • 增加線上服務以擴展法院可親性
  • (透過工具與制度之協助)展現一個公平、公正和負責的法庭
  • 為法院領導者提供額外的領導技巧支援

而台灣如何達成所謂的「司法改革」?由於缺乏人民參與審判的先天條件,判決的責任完全壓在法官身上,人民與法院缺乏溝通,而法院內工作制度又缺乏與時俱進的更新與輔助,導致一個司法各自表述,那麼,台灣究竟如何建立一個可信賴的司法?

改革不是批評,而是為了獲得更好的制度環境與工作表現

參考NCSC及CCE經驗,不僅司改會等各式團體由外部推動,也許首要先如Lorri所說,從司法從業人員共同認知開始,從內部自發推動整體的環境改革,才能與外部倡議團體協作,創造順暢的司法行政運作與提升民眾信賴,共同達到更好的司法。

 

 

*法院行政官:對外作為法院的聯絡人,對內則負責編列法院行政計畫與預算、組織法庭程序、非司法人員之人事監督培訓及設施維護管理,確保法院順利運作。