「警察職權行使法初見面!」專題~成敗關鍵?!警察素質提升的迫切性

長期以來,警察機關為「維護治安」,強力執行「臨檢」、「路檢」和「盤查」等行政處分行為,常常因執勤員警素質不夠、素養不足,導致執行公權力時,裁量失當,引起民眾反感;而無明確法源依據及規範,亦使員警易遭致物議。

綜觀警政相關法令,「警察勤務條例」第十一條第三款可謂為「臨檢」唯一法源。然,就法律體系分析,「警察勤務條例」第十一條則對執行勤務得採取之方式予以列舉,除有組織法之性質外,實兼具行為法之功能。此外,就「法律保留」觀點而論,「臨檢」、「路檢」和「盤查」等具強制處分性質之行政處分,涉及憲法保障之人民基本權利,單靠警察勤務條例概括性規定,顯然不符法治國家依法行政之要求。

但是,實務界是否對上述毫無所悉?答案顯然是否定的,這可從警政署積極研訂「警察職務執行法(草案)」可知。只不過,現行規定給予警察機關極大的執勤裁量空間;同時,「打擊不法」、「維護社會治安」這幾面大旗,亦使得現行不當的制度被視為「必要之惡」,而讓「警察職務執行法(草案)」經過數年研訂,仍遲遲未出爐。司法院大法官會議釋字第五三五號解釋除揭示現行警察執行職務法規有欠完備,在「人權保障」及「社會治安之維護」的權衡上,已不符社會需求,更促成社會各界積極面對此問題。

司改會所提出之「警察職務執行法案」,係以李震山教授所提之版本為基本架構,而更嚴謹地朝「保障人權」方向研議。筆者多次參與司改會「警察職務執行法案」之討論,發現參與研討之先進道長,一方面,望治心切,期待警察擔負起維護社會治安的重責大任;另一方面,對警察人員執行職務之品質卻有極不信任感,欲藉本法案之制定,嚴格規範警察執行職務之行為,避免逾權、濫權情事發生。身為警察改革協會主要成員,筆者期望「警察職務執行法」能在兼顧人權保障與社會治安維護的前提下,使警察人員能更積極、有效地執行勤務、達成任務,而非僅消極防範警察執勤缺失,打擊警察士氣。

正如前述所述,司法院大法官會議釋字五三五號解釋已說明現行警察執行職務法規有欠完備,司改會研擬「警察職務執行法案」之目的亦在「社會治安之維護」與「人權保障」間,找出適切、合理的平衡點。但是,隨著社會的急遽演變,此平衡點的持續並非易事。

然而,筆者認為:第一線執勤員警能否有足夠之專業素養,正確、適當地判斷適用時機,是本法能否落實執行的關鍵。「徒法不足以自行」,社會各界之終極關懷應為「警察職務執行法」通過後,第一線執法警察人員是否能合法、正確適用相關之規定,提昇執法品質。

警察執勤作為,多為警察人員基於維護社會治安所作專業判斷。相較於現行司法體制對人民之身體、自由之限制,均要求「獨立之審判機關」及「高素質專業人士」,在制度面及人為因素上嚴格把關(近來檢察機關之強制處分權回歸法院,即在合乎保障人權之時代潮流),警察人員執行「臨檢」、「路檢」和「盤查」等勤務時,囿於勤務特性,需於第一時間內作出裁量,無法採行事前令狀主義,要求先申請搜索票、監聽票等,由上級或其他機關層層節制。本法案之條文中,不可避免地使用許多「不確定法律概念」諸如:「為防止具體危害,有事實足認有查證其身分」、「滯留於有事實足認有約定、預備、實施重大犯罪」等,其目的在使執法員警能依據個案情況,作出最適當之裁量。是故,警察人員是否能精準掌握條文中不確定法律概念,於執勤現場五花八門的狀況下,作出適當之裁量,即為「警察職務執行法」施行成功與否的關鍵。

眾所皆知,警察人員之素質參差不齊,無法與司法官、調查員相比,加以警察人員人數眾多,所提供服務之品質差異甚大,以現行警察執勤作為,能否達成社會各界之期待,值得擔憂。實際上,筆者曾於司法院大法官會議釋字五三五號解釋作成前,就「警察職務執行法(草案)」相關條文,向多位立委說明警察人員執行「臨檢」、「路檢」和「盤查」勤務所遭遇到的困境,請求支持相關法案的訂定,多數委員雖了解該法影響民眾權益甚鉅,卻不約而同對警察人員素質是否足以勝任法律所賦予執法權力產生質疑。雖然,立法委員們的看法反映出大部分民眾的心聲以及本法案推動之關鍵-員警之素質,身為警察改革協會一份子,對於立法委員們寧可放任現行法令模糊規定,也不願立法明確賦予警察執法權限的反應,仍感憂慮。

司法院大法官會議釋字五三五號解釋作成二年內必須制定相關法令之宣示,迫使政府相關單位必須正視現行制度之灰色地帶,同時,也宣告立法委員諸公及民眾對警察人員素質及執行職務能力之疑慮,必須於二年內獲得解決,「警察職務執行法」之制定使得法制層面得以完備,但對警察人員素質之疑慮能否解決,有待自警察教育制度面作長遠之規劃。警改會目前正推動警察法、警察人員管理條例及警察教育條例修正草案,希望能參考法務部調查局及司法官訓練所「先考後訓」之方式,將中央警察大學、台灣警察專科學校兩校合併,自大學畢業生中招募警察人員,俟其通過警察特考、接受警察專業訓練,並取得任用資格後,再分發基層警察單位服勤,藉以達到迅速提升第一線執勤員警之素質及能力。

最後筆者期盼,司法院大法官會議釋字五三五號解釋給予警察機關的衝擊是正面的,它不但可使警察機關加快改革腳步,以合乎依法行政之要求,並迫使其自我學習、成長、再教育,提升警察人員執勤素質;同時,保障執勤員警及民眾權益,重拾民眾對警察的信心與敬重。