獎懲分明提升警察辦案績效~「推動警察績效考評合理化」座談會

為能多了解警察績效制度,以監督警方做好打擊非法、保障合法的工作,民間司改會行動委員會特於92年4月7日舉辦本座談會,邀請各方專家集思廣益。

主持人 林永頌律師(民間司改會)

與談人
帥嘉寶法官(法官協會)
陳瑞仁檢察官(檢察官改革協會)
馬在勤律師(警察改革協會)
理筱麟警官(警察改革協會)
X警官(尊重當事人意願,隱匿其姓名)
陳通和秘書長(中華警政研究學會)


林永頌
民間司改會相當關心司法警察績效改革的問題,包括警察與調查局人員。關於司法警察人員的績效,該在什麼時候開始計算?是在移送時?起訴時?還是一審判決時?或判決確定時?若案件由警方移送檢方後,獲不起訴處理,承辦警察仍得到績效分數,這樣適不適當?尤其是在目前的刑事訴訟實務裡,檢查官也常需要司法警察的協助,若績效分數在移送時就先給了警察,將來起訴後,蒞庭的檢察官要找當初辦案的警察來幫忙,是不是會有困難?因為實務狀況有很多是我們民間司改會不了解的,所以邀請各位來集思廣益,想建構一個好的方案遊說警政署或調查局,我們的重點是希望績效制度能真正督促警察作好他們的工作。

績效、積分與評比

X警官

首先,評比、績效、積分是三個不同的東西。

評比是上級長官,可能是內政部或警政署的長官所推出。它是針對某階段,要達成某特定目的,所提出的計畫。評比就在此計畫時間內進行。像現在犯罪零成長的維安專案就是。

績效則適用所有警察,包括行政、交通、刑事。它有非常多種,如開罰單是交通警察的績效,查戶口屬於行政警察的績效。

積分也是各種警察都有。刑事警察積分的算法,是把各分局分為三個等級,每個等級的刑事人員,每半年都會要求達到一定的積分,也就是破獲一定數量的案子。達到積分後:第一,他才能繼續幹刑警,第二,他才不會被記過。因為那是基本要求,所以達成後也不會有獎勵。

獎金則是針對個案,但其實非常少案子會有獎金,多半都是長官作秀才會頒,還必須是竊盜、槍枝、毒品這類重大案件才有獎金。至於破案的獎勵,也就是敘獎,多半都是起訴以後才有,是要拿到起訴書才能去申請嘉獎、記功。

所以刑事警察破案會拿到三種獎勵,第一是行政獎勵,第二是分數,第三就是獎金。分數是破案就有,獎勵要等起訴,獎金要看運氣,原則上是這樣。

計算分數的時點與扣分制

馬在勤

我認為積分的起算延到一審後,是跟給分的目的本身相違背。因為計算分數就是要快懲快罰,如過拖太久效果會差很多。因此,我認為在計算分數上先給獎沒關係,將來在審判時發現有違背程序規定的,就要扣回分來,這樣警察為避免被扣分,就會遵守辦案程序。

其次我認為績效制的改良,要先搞清楚是要重視實質正義還是程序正義?

如果是實質正義,也就是視案子最後有罪無罪來判定績效,我想那不是警察能力所能及。因為實質的正義,很難有個確認,就像是案子在一審有罪、二審無罪,那一審法官是否要處分?

所以我們集中的焦點應在「程序正義」上。遇到警察在辦案程序上不合規定的情形,才要扣分。如果警察辦案程序完全遵照刑事訴訟法,就算一二審判決的罪名不同,我認為警察並沒有責任。

陳瑞仁

第一,我不認為績效制要取消,它有一定的功能。

第二,要到一審時才算績效,這可行性很低。據我了解,現在調查局的做法是,移送時給一點分數,起訴時給一點,類似分期付款的方式。我認為像這樣不錯,有其道理。司法警察其實在意三個東西,分別是分數、敘獎(嘉獎)、獎金。所以我認為可以按不同時期給這三個東西,分數可以在移送時給,敘獎可考慮在起訴時給,而到一審判決時才能給獎金。

至於扣分,應該是待判決確定再講,否則我認為在審判過程中可能會影響檢方或法官。扣分的性質應類似個案評鑑,不是每個案子都會有。我認為扣分制度可以設計成給予某些人權力去發動,待判決確定後,再去檢討審判中發現的警方辦案瑕疵,這比較可行。

馬在勤
調查局之所以可以把績效算的那麼簡單,是因為他們人數少。警察有八萬多人,經常在一個案子裡,既警備隊有關,也與派出所有關,大家都想嘉獎,所以就搞得很複雜,很難分的平均。
帥嘉寶

從法官的觀點來講,績效制的問題,就是是希望建立一機制,能確保警方或檢方會去關心訴訟案件的勝敗。我個人的想法,認為績效可區分成苦勞跟功勞。警方破獲一案,基本上就會有嚇阻、預防犯罪的功效,這就是苦勞,但我認為這只是警方最基本的工作,每個案子不應有區別,也就是在這時候分數不該有差別。然後等到檢方起訴,才是計算功勞的時機,因為那時檢方會要求證據補齊。

到審判時,若法官提出書面要求再調查什麼證據,卻不被警方達成、或是出現什麼瑕疵時,這時就可以用扣分處分。我認為審判時的扣分可以只當成一種例外,原則上警方的責任只到檢察官起訴為止。關於獎金,我認為可以像年終獎金一樣,待案子確定時再給,這樣錢雖然會很晚給,但我認為沒有關係。每個警察所有案子的獎金,都在年底時一次給,甚至建立一個榮譽榜,諸如此類。

林永頌

我提出一個問題,就是經常性的給執行公務的公務人員獎金,這是不是好事?

此外,因為大家都不喜歡得罪人,扣分要怎麼決定,也是難題。加分也有疑慮,以後警方抓到兩個吸毒,為了賺比較高的績效分數,很可能會硬搞成兩個販毒,這也是個問題。

陳通和

其實關於將績效起算時點延至一審宣判後,我們過去也曾討論。但我認為基層警察的素質無法承擔拖延那麼久的績效計算方式,這雖是警察內部的問題,但我還是要說出來,因為它的困難點確實存在。

關於今天的主題,我提出兩個最根本的觀點:

第一、假如基層警察的素質夠的話,所有辦案程序的瑕疵都減到最少,那績效制就不是問題了,要不然問題也會減少。

第二、假如績效制度不那麼重要的話,它所可能造成的傷害或許會更小。

X警官

剛剛談到的扣分問題,其實只要檢察官退件,辦案警察就會被扣分。此外,關於給分的時點方面。我認為刑事人員的獎勵跟交通、行政警察比,其實是最少的,所以若一直拖延刑事人員的獎勵,對士氣會打擊很大,以後就沒人要當刑警了。

這情況很嚴重,所以與其計較積分,我認不如關心評比制,很多吃案都或是不當訊問都是因為評比來的。

因為評比沒達到,從基層員警到局長,全部都處分。所以大家受很大的壓力,作假吃案就都出來。

以績效制度督促警察

馬在勤

還有一個重點就是,怎麼落實這個監督機制?檢方在起訴時會不會一併檢驗警方辦案過程的瑕疵?現在檢方看到辦案瑕疵,多半也是不聞不問。要不然律師寫個文給警方,也一定是石沈大海。所以我認為要有個督促機制,也就是警方先受獎勵可以,但將來在交互詰問出問題時,要有懲罰的制度,這樣警察辦案時才會知所警惕。

所以我認為要給警方一個動機,有人去追懲他們的責任,才會產生心理上的強制。像美國的證據排除法則就是很好的制度,發現警方違反時就要移送該警察,這是最公平的標準。

林永頌
想請問有哪個法官會主動行文給警方要求處分?有什麼機制這可以做到這樣的監督?
帥嘉寶
對法官而言,很多案子裡頭警察有問題的,要很仔細看才會發現,但是發現後,多半也沒人理我,久而久之也就不管這個問題了。
陳瑞仁

績效制其實牽涉到兩個關鍵,就是程序正義與檢警互動。檢察官與法官感受較深的是,只要不是列入評比的案件,想叫警方幫忙,警察通常是能拖就拖,這是問題之一。

此外,程序正義能否用績效制來保障,我也很懷疑。剛才說的扣分制,我很懷疑這能督促警察到什麼程度。

林永頌

我整理幾個關鍵問題:

第一,算績效的時點要不要改變?
第二,績效要不要分段給付?
第三,積分有沒有扣回來(扣分)的問題?
第四、評比制的問題如何解決?

以審前程序為標準確立扣分制度

X警官
我覺得扣分制有困難。因為若要等判決確定才扣分,可是發生辦案瑕疵的時候,該年度那位警察已合格了,要怎麼扣?這東西要怎麼回溯?
馬在勤
這就形成一個連續的過程,就像每次點一個未爆彈,就看他什麼時候被爆開來。敢這樣做就該承擔這樣的果,所以我不認為有什麼問題。
林永頌
請問扣分的標準是什麼?
馬在勤
其實現在警察獎懲制度什麼都有,沒有錄音錄影要記大過,這很嚴重呢,可是沒人管。
陳瑞仁
我想就結合審前程序的證據排除制度。現在檢察官起訴後不是都有個審前會議嗎?審前會議就要調查有沒有證據排除的問題,如果在該階段有證據被排除,有責任的警察就該被扣分了,這應不會有爭論。
林永頌
這樣是不是要拜會警政署、司法院或調查局,請他們建立這樣的制度。
陳瑞仁
建議司法院把每個月有證據排除問題的案件做一統計,函送給警政署,警政署再依該資料做處理。司法院的統計室或研考室要設計一套制度,這樣警察也會比較服氣。我想司法院應該願意,因為這屬於他們的政績宣揚,他們應該很樂意。
理筱麟
就當做九月一日證據排除法則的配套措施,一起督促警政署。
林永頌
關於扣分的懲處效果,我想我們民間團體應該介入。不過輕者如扣分、重者則記過或送公懲會,都可以接受。

獎勵警察協助檢方

陳瑞仁
聽說在調查局,公訴案件幫忙檢察官蒞庭有加分的制度。
林永頌
所以應該考慮鼓勵司法警察協助檢察官蒞庭,甚至給蒞庭的警察加分。
X警官
我覺得可行。

提高刑事人員的質與量

陳瑞仁

剛才有提到警察因為組織龐雜,所以計算績效比調查局複雜的問題。我覺得這應該改革,論其成因應是評比制害的,分局局長一緊張,就逼的所有警員都來辦刑案,警備隊也來、制服員警也來。其實刑案就給刑事人員辦就行啦!

所以我認為該增加刑事人員的量,數量至少要增加一倍,可以從調整各種警察的比例下手,未來應可從保警撥用,但因為他們素質不整齊,似乎未能解決問題。

馬在勤

關於我國刑事人員比率過低的問題,警政署已有要增加刑警的共識,但目前卡在預算問題。行政單位一定贊成擴編,但問題在沒錢。地方沒錢,養不起那麼多刑事人員。

我也認為。非刑事人員辦刑案確實會出很多問題,什麼擄妓勒贖就是制服員警惹的。

林永頌
刑事人員的質跟量要增加,福利待遇也該好一點。

評比制度的改革

林永頌
至於評比造成的問題?
馬在勤
所以就用媒體去罵啊,罵說搞什麼噱頭啊!臭罵到讓他感覺搞這個沒什麼用,下次就不玩了,只有這樣子。
理筱麟
像內政部這次說刑案零成長其實也是討價還價出來的,本來還說負20%,說辦不到,才殺到0。其實這專案一設計出來,內政部早就確定是一定辦得到,可是沒想到基層員警操兵操過頭,弄的紕漏百出。
陳瑞仁
我認為可成立一全國治安會議機制,不是一個內政部長就可以決定治安政策,要諮詢很多人的意見,提決策高層級,甚至可以找律師與民間團體參與。

鼓勵警方查緝犯罪根源

陳瑞仁

此外,附帶一提的是,我認為績效制還有個弊病,就是不會鼓勵警察去追犯罪源頭。警察只願意抓下游毒品,而不會去抓大毒梟,因為那要佈線好久,抓下游小盤商,既有積分也容易的多。

所以我覺得是否要設計一加分方式,去鼓勵警方抓犯罪的源頭。像證人保護法跟毒品危害防治條例都有類似的概念:在偵查中供出其他共犯,或犯罪之前手、後手,或相關犯罪網路,因而使檢察官可以追訴。把這概念移植到績效制來,才會鼓勵警察抓大的,把犯罪根源砍掉,對社會才比較好。

X警官

其實警方有這個機制,重大刑案在刑事局都會有專人追蹤,在這期間內他就不用算積分,專心追大案就行。所以並不是沒有機制破大案,而是大家要不要去追。

此外警方還有個不成文規定,像刑大與刑事局都不會追小案子,留給分局刑警去做,所以辦案就像有市場區隔一樣。

陳瑞仁
其實成立專案辦大案,我覺得有問題,因為情況好像變得很浮濫,有的警察會拜託檢察官說服長官成立專案。所以我覺得還是希望有加分的方式,鼓勵所有警察都會想去去抓大案,讓他有激勵,這樣對社會的好處才多。

結論

  1. 警方破案時所應計之分數,應在移送時計算,但將來可利用扣分手段,追 回辦案有瑕疵人員的分數。
  2. 以審前會議證據能力被排除當作標準,希望司法院與警政署建立合作模式,建立警方辦案獎懲標準。
  3. 建立警方協助蒞庭得加分的制度。
  4. 提升刑警質量,增加待遇。
  5. 藉助媒體力量批評評比制產生的問題。