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Q&A|國會吵什麼?一次看完國會攻防的五大重點

(2024年5月22日17時更新)

上週五(5月17日),立法院因院會處理「國會改革」等法案,爆發了嚴重肢體衝突,並有多位立法委員受傷送醫。當晚,並有關心的民眾,自發性地於立法院外集結,立法院院會當天進行至凌晨12點,將於5月21、24日繼續處理相關法案。以下我們整理了國會攻防的五大重點:

Q1:針對國會改革法案,立法委員們「事前完全沒看過、也沒有上網公開」,是真的嗎?

此部分問題應該分成「草案」及「修正動議」看待。

「草案」部分

個別立委及黨團提案的24個版本草案,都公布在立法院法案查詢的網頁。以本次修法為例,於關鍵字輸入「立法院職權行使法」,即可查閱各版本的《立法院職權行使法》草案。

「修正動議」部分

這部分和這次的國會衝突比較相關,那就是:「(再)修正動議」是否有公開?是否是「黑箱」?

所謂的「修正動議」,是立委於院會當天提出、對於原提案的修正意見,且表決順序在原提案之前。對於修正動議之修正動議,就是「再修正動議」,表決順序比「修正動議」更前面。因此可以看到在議事攻防上,雙方陣營最終都提出了「再修正動議」以爭取先表決,以延緩(綠營)或加速()表決的進度。

由於,「(再)修正動議」是當天提出,目前議事處並未或未能上網公告。議事處收到提案後,會編印紙本議程給所有委員,但需要製作時間。依照議案的複雜程度及提案量,開會討論時,立委手上不一定會有最新的「修正動議」。以5月17日為例,各立委拿到完整修正動議(民進黨國民黨民眾黨三黨都有提)的時間,已經是當天晚上(本次修正動議的條文,沈伯洋委員有掃描上傳全文)。

從過去到現在,當草案在缺乏共識的情形下要三讀,很多是透過表決各版本的「(再)修正動議」來處理。但原則上,(再)修正動議是針對少數或特定條文的修正,而非用以提出完整法案的方法。因此,在本次修法未經委員會詳細討論的情況下(詳Q2、Q3),最後一刻才綜整出想表決通過的最終版,黃國昌委員更在前一天的直播中稱最終版本內容是「最高機密」,因而引發嚴重爭議。

Q1-1:5月17日院會在表決條文時,為什麼沒有朗讀所有的版本?可以這樣嗎?

依《立法院職權行使法》第9條規定:「第二讀會,應將議案朗讀,依次或逐條提付討論。」因此,二讀時應朗讀全部版本的提案。一般情形下,委員會審查時會討論要採用哪個版本的條文,而綜整出「審查會通過條文」。未有共識者,則送黨團協商。黨團協商階段,各政黨會整合內部意見,以黨團為單位進行協商。就此,本次如有確實進行委員會審查、黨團協商,則可將各黨提出的24個版本進行綜整,僅就最後3政黨的版本進行表決。

以2021年11月19日院會處理《跟蹤騷擾防治法》為例,在程序上有共識的情形下,保留之條文最後於二讀會表決前,是直接宣讀各黨修正動議,以節省時間。但在2018年1月10日處理有高度爭議的《勞動基準法》(一例一休)時,便是逐一朗讀各原提案、修正動議及再修正動議,前幾次表決時都先表決通過民進黨團再修正動議,且不再表決其他提案。經在野黨抗議後,表決順序改依親民黨黨團、國民黨黨團、民進黨黨團進行表決。

就本次的狀況來說,在5月17日18時51分,立法院院會開始進行逐條討論,並由議事人員宣讀全部版本的第2條條文(含原提案、修正動議、再修正動議)。至19時左右,雙方爆發激烈肢體衝突,並導致沈伯洋委員因拉扯而於高處以頭朝地姿勢落下而緊急送醫。因多位民進黨立委在衝突中摔落送醫,院長宣布休息。19時52分會議繼續,至20時5分將第2條宣讀完畢。期間,議事人員約花費25分鐘宣讀所有提案。

為盡速通過法案,當國民黨民眾黨通過第2條後,便旋即提議「僅宣讀各黨團再修正動議版本,其餘均列入公報紀錄」,並表決通過。因此,之後院會於表決時,便不再朗讀其他版本。

Q2:民進黨有提草案,但未被排入院會議程,是真的嗎?

民進黨版草案確實未在本次排入院會議程。

本次的國會改革法案第一次排案審議是在4月1日,民進黨版草案則在4月9日通過院會一讀。在4月15日當天司法及法制委員會會議中,輪值的國民黨吳宗憲召委表示:民進黨版的「復議期」直至16日才結束,因此無法在15日併案審查。

但「復議期間委員會不能排審」的規範,其實可以透過把會議改在4月17日;或是請各黨簽署「不復議同意書」的方式處理。捨此不採而拒絕併案審查,民進黨認為是惡意不排審。

之後,民進黨鍾佳濱召委試圖於4月18日審查民進黨版《立法院職權行使法》草案。會議自上午9時開始,但下午會議開始後不久,鍾佳濱召委為免藍委提案散會,而宣布休息,但仍於17時30分休息結束後,旋即被提散會動議通過。鍾佳濱4月25日繼續排審相關草案,會議進行至17時8分時通過藍委所提的散會動議。

4月26日、5月3日,民進黨試圖在院會程序將自己的提案逕付二讀,並與提案併案協商,但兩次結果均為表決不通過。

後來,5月6日、5月8日,鍾佳濱召委試圖再安排審查民進黨版的《立法委員行為法》草案。但開會沒多久,便遭到藍委提散會動議,而無法往下送到院會。

Q3:法案「完全沒有被實質討論」,是真的嗎?

民進黨修正法案部分,由於如前述在討論過程中遇到開會時間到因而散會、提案逕付二讀遭拒等原因,並未排入本次議程。

至於傅崑萁版民眾黨版草案,在立法院司法及法制委員會4月15日排定議程,逐條審查時,吳宗憲召委在宣讀完條文後,詢問在場立委,若照修正版本通過有無異議,並稱有異議即保留條文送黨團協商,不開放討論。此舉引發綠委強烈反彈,隨後綠委提出40次散會動議及2次譴責吳宗憲案,但均遭聯手否決。最終,15日審查的15案在無共識下全數保留協商,而在後續黨團協商,各方也未取得共識。

另外,立法院針對國會改革,分別在4月3日、10日、11日召開3場公聽會,但這並不屬於「委員會討論」。

因此,的草案,都很難說有好好地逐條進行內容的討論。這方面的解決之道,恐怕是需要各方都拿出溝通誠意,才有辦法根本解決。

Q4:「舉手表決」據說違反《立法院議事規則》?是1989年以後就沒有出現過的草率表決方式,是真的嗎?

本次院會之所以採舉手表決,是因為國民黨民眾黨為了讓立法院長韓國瑜可以主持議事、順利開會,必須要避免民進黨占領主席台。然而,表決時,又必須回座位使用表決器,無法持續占領主席台。因此,國民黨民眾黨委員採取佔領主席台的方式,原地進行舉手表決。

參考《立法院議事規則》第35條,可發現「舉手表決」確實是法定的表決方法。另外,同條也規定,採用何種方式表決,得由院長決定並直接宣告。

立法院院會是於1992年才設置表決器並開始使用,此後,院會表決幾乎都使用表決器。從目前立法院院會的常態來說,舉手表決確實是相當例外的情形。

以表決器表決,可以清楚地知道各委員的表決意向並有明確的紀錄。舉手表決則必須透過錄影及當下的情形,才能確認或推斷委員投票的意向,立法院公報無法紀錄委員投票意向。

Q5:5月17日當天議事到底有沒有要審花東建設兩案?

觀察立法院議事暨公報資訊網當日會議公告(變更議程後),下列討論事項簡表中確實有「環島高速鐵路建設特別條例草案」及「花東快速公路建設特別條例草案」。

但於5月16日前,黨團協商已有共識,會等新部長上任後再處理花蓮交通建設草案(這部分的會議記錄,可參考立法院議事攻防技術的截圖)。因此理論上,5月17當日並不會討論到花東建設兩案。但在缺乏互信、高度衝突的議事攻防中,國民黨將說好不討論的案執意排入院會,自然也讓外界感到憂慮、無法信任,而認為國民黨想將此案強渡關山。

另外,民眾黨提案要求5月17日院會討論至第4案完畢並獲表決通過,而上述兩案分別是第7、8案。