張文貞被提名人回覆—民間監督大法官人選聯盟十五問被提名人
2024-12-19
我在今 (2024) 年 8 月30日於總統府所召開的大法官提名記者會、以及12月10日立法院的人事同意權審查會,均一再強調當前全球各國法院將面臨許多全新的議題,諸如新興科技對人權帶來的風險、威權再興對民主憲政的威脅,區域和平與安全、以及影響人類生存條件的氣候變遷。當這些議題需要法院的適切回應時,對各國的法院都會是很大的挑戰。
其中,我最關切、也是近年在臺大法律學院的〈國際環境法專題研究〉及〈國際人權法專題討論〉等課程持續討論的議題,就是氣候變遷與人權。氣候變遷對人類生存條件的根本性影響、極端氣候及巨災,對生命權、不受酷刑或不人道對待的權利、隱私權、家庭權、健康權、原住民族的集體權、涉及世代正義的兒童權、弱勢或敏感族群的權利等等。
例如,依據《公民與政治權利公約》的人權保障規定,人權事務委員會在2022年即作成Daniel Billy v. Australia的申訴決定,認定澳洲政府的氣候變遷因應作為,不足以保障居住在托雷斯群島的原住民族,已侵害其受公約所保障的文化權、私生活及家庭權利。2019年,在Ioane Teitiota v. New Zealand 一案,針對氣候變遷難民的主張,人權事務委員會雖然在該案並未認定申訴人的生命權、或不受酷刑及不人道對待的權利已受侵害,但在決定論理中,則認為氣候變遷確實會導致前開人權的侵害,而當生命權、或不受酷刑及不人道對待的權利受到氣候變遷的具體影響而有無法回復的損害之虞時,氣候變遷難民的主張可以受到肯認。
再如,依據《兒童權利公約》的人權保障規定,兒童權利委員會於2019 年Sacchi, et al. v. Argentina, et al.的申訴案件,就已明白表示兒童的健康權、家庭權、文化權等,會受到氣候變遷不成比例的影響及對其人權的侵害。該案雖然因為申訴人為窮盡內國救濟程序,而未能被兒童權利委員會所受理,但兒童權利委員會罕見地於不受理決定中,詳細論述實體權利的內涵,很明顯可以看出其對氣候變遷與兒童人權的重視。
歐洲人權法院在今 (2024) 年 4 月9 日也作成Klima Seniorinnen v. Switzerland,認定瑞士政府的氣候變遷因應作為,不足以保障超過75 歲以上的年長女性對氣候變遷,尤其是過長的夏天,所帶來的身心威脅,因此而違反了其受公約保障的私生活權及家庭權。事實上,身心障礙者、以及其他弱勢及敏感族群也都還有許多氣候變遷人權的訴訟在進行中。
不僅在全球或區域人權規範機制有氣候人權的主張,許多國家的憲法法院或最高法院,例如荷蘭、德國、以及我們鄰近的南韓,也都面對氣候變遷人權的挑戰。甚至在全球的格局上,聯合國大會在2023 年3 月29 日作成決議,請求國際法院,以《聯合國憲章》、《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》等國際規範為依據,對國家因氣候變遷所帶來的各種影響所負擔的義務加以解釋,提供諮詢性意見。
我國已經將包括上開《公民與政治權利公約》、《經濟社會文化權利國際公約》及《兒童權利公約》等核心國際人權公約國內法化,前述委員會或國際法院對各式人權受氣候變遷可能影響及侵害的相關解釋,應為我國法院所高度重視。
依司法院釋字第185號解釋,司法院解釋憲法,有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之。《憲法訴訟法》第38條第1項亦規定,憲法法庭之判決,有拘束各機關及人民之效力,各機關並有實現判決內容之義務。準此,對於大法官解釋或憲法裁判,我作為大法官並兼司法院院長被提名人,不但應予尊重,更要捍衛其於我國憲法規範秩序下的權威性。
在此前提下,我對於過去的大法官解釋或憲法裁判,主要是可能有不同的論證取徑,其中最重要的還是在人權保障面向的憲法與國際人權法的匯流。由於中華民國憲法明文列舉的人權保障較為簡要,後來的憲法增修又未能增列,僅在增修條文第10條以基本國策的方式來保障,新興人權的保障即必須透過大法官解釋及憲法裁判來加以強化。不過,過往的解釋對於如何肯認憲法所未明文列舉的人權及其範圍,並未有清楚的解釋方法,對外國法或國際人權法的參考引用,亦未有明確的指引,使人權清單及其保障的規範體系未能透過憲法解釋及裁判予以穩定發展、甚至進一步可以預期,是可以進一步強化之處。我的相關論理及主張,可以參考:張文貞,2009.07,〈憲法與國際人權法的匯流—兼論我國大法官解釋之實踐〉,收於廖福特主編:《憲法解釋之理論與實務》第6輯,台北:中研院/元照出版,頁223-272。
我國憲法第79條及增修條文第5條規定,司法院大法官由總統提名,經立法院同意後任命。依司法院釋字第601號解釋,大法官為憲法第80條規定之法官,須超出黨派以外,依據憲法及法律獨立審判,不受任何干涉。我作為大法官並兼司法院院長被提名人,一旦獲任命,作為憲法守護者,在解釋憲法時,僅能依據憲法,不應憑據其個人主觀的信念或價值,實為至明。
不過,司法違憲審查權限的行使,確實具有抗多數決的難題。我國憲法第171條明文規定,法律與憲法牴觸者無效,法律與憲法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋。大法官於釋字第185號解釋指明:「司法院解釋憲法,自有拘束全國各機關及人民之效力」,「各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之」,違背解釋之規範,當然失其效力。《憲法訴訟法》第38條第1項亦規定,憲法法庭的判決,「有拘束各機關及人民之效力;各機關並有實現判決內容之義務。」
雖然違憲審查可能挑戰多數民意,但若大法官能在判決理由中,以清晰的法律論述,說明其決定如何平衡多數民意所反映的價值、少數的基本權保障、以及憲法基本原則,仍有助於促進社會的理解與接受,提升判決的正當性與公信力,減少社會的對立與疑慮。
面對高度的政治與社會分歧,法院必須善用司法的程序條件與制度基礎,尤其是憲法法庭,要能妥適運用多元的裁判宣告模式,有效衡平社會對於改變的期待以及要求司法自制並尊重政治部門的不同定位。國內外均有學術研究指出,大法官過往解釋如司法院釋字第520號解釋及釋字第550號解釋等,透過機制取向或程序取向的憲法解釋論理,以促進對話的法院自居,可以有效進行政治部門間、以及政治與社會部門間的憲法對話。
《公民與政治權利公約》及《經濟社會文化權利國際公約》(下稱兩公約)於98年以《兩公約施行法》完成國內法化之後,我即指出兩公約在國際人權規範體系的特殊地位,包括兩公約沒有退出的條款、《公民與政治權利公約》定有絕對不得扣減的權利、《公民與政治權利公約》經人權事務委員會第26號一般性意見解釋有超越國家裂解的繼續適用等。
兩公約所保障的人權,具有絕對權或接近絕對權的地位時,其應具有高於或至少等同於憲法的優先規範地位;至於其他人權或其內容,則具有習慣國際法的地位,應該有等同於憲法或至少高於法律的地位。這樣的論點主張,與許多國家透過制憲或修憲,明文規定兩公約及其他核心國際人權公約有高於法律或等同於憲法定位的實踐,非常類似。詳細可參考:張文貞,2010.10,〈國際人權法與內國憲法的匯流:臺灣施行兩大人權公約之後〉,收於社團法人臺灣法學會主編:《臺灣法學新課題(八)》,台北:元照出版,頁1-26。
兩公約對其委員會所作一般性意見的效力,並未在公約有明文規定。不過,透過長期的實踐,兩公約的一般性意見、以及其他核心國際人權公約委員會對其公約所作的意見或建議,均被認定為是對該公約條文及相關問題的權威性意見,受到各國的遵循,亦被國際相關司法機制及各國法院所引用。我對一般性意見的規範地位的詳細討論,可以參考:張文貞,2012.06,〈演進中的法:一般性意見作為國際人權公約的權威解釋〉,《台灣人權學刊》,1卷2期,頁25-43。
此外,《兩公約施行法》第3條亦明定:「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」從而,上開所指《身心障礙者權利公約》第6號一般性意見「…拒絕提供合理調整即構成歧視」的意見,確實可為我國法院所參考。
至於對於身心障礙者歧視的憲法審查,大法官曾於釋字第649號解釋指出,以非屬人力所得控制之生理狀態,為差別待遇之分類標準者,其差別待遇應予以嚴格審查,僅於「其所追求之目的為重要公共利益,所採手段與目的間有實質關聯者」,方符合平等權之保障。
我國憲法本文於第174條規定:「憲法之修改,應依左列程序之一為之:一、由國民大會代表總額五分之一之提議,三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,得修改之。二、由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提請國民大會複決。此項憲法修正案,應於國民大會開會前半年公告之。」其後憲法增修,於增修條文第12條規定:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」不論是憲法本文或是增修條文,我國修憲之程序,較諸其他國家,均屬門檻較高的規定。
在比較憲法上,修憲門檻的高低,涉及憲法規範的變動性。修憲門檻低,固然使憲法規範變動相對較為容易,但卻也有可能流於憲法規範變動的論辯不深、決策的代表性不足、甚或規範變動過於頻繁等問題。修憲門檻高,則有憲法成文規範不足以因應政治及社會變遷的困境,規範與實務的落差過大。考諸近年各國修憲情形,可以發現,面對高修憲門檻的國家,往往必須透過憲改討論及公民審議的強化,引入諸如「審議日(deliberation day)」、「公民審議會議(citizen assembly)」等機制,凝聚社會對於憲改共識,方能予以成就。我的相關論理及主張,可以參考:葉俊榮、張文貞,2022.11,〈聚焦公民憲政主義的新憲改模式〉,《新世紀智庫論壇》,第99-100合輯,頁49-55(2022);張文貞,2006.06,〈公民複決修憲在當代憲政主義上的意涵〉,《台灣民主季刊》,3卷2期,頁87-118。
憲法第17條規定,人民有選舉、罷免、創制及複決的權利。目前已國內法化之《公民與政治權利國際公約》第25條,亦保障人民直接或經由自由選擇之代表參與政事。人民透過選舉權的行使,選出代表組成議會及政府,是代議民主,也是間接民主。至於人民創制或複決權利的行使,則是直接民主,用以補充間接民主及代議民主的不足。
《公法投票法》第30條規定,公民投票案經通過者,有關法律、自治條例之複決案,原法律或自治條例於公告之日算至第三日起,失其效力;有關法律、自治條例立法原則之創制案,行政院、直轄市、縣(市)政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案;有關重大政策者,應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。準此,公民投票的結果,各依其適用對象發生應有之效力,除修憲複決之公民投票外,並無憲法上的效力。
至於大法官的憲法解釋或憲法法庭的裁判,大法官早已於司法院釋字第185號解釋指出,司法院解釋憲法,其所為之解釋,自有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之,違背解釋之系爭規範,當然失其效力。《憲法訴訟法》第38條第1項亦規定:「判決,有拘束各機關及人民之效力;各機關並有實現判決內容之義務。」
亦即,不管公民投票是對法律之複決、立法原則之創制、及重大政策之創制或複決,均不可牴觸作為國家最高規範的憲法,倘若憲法法庭對此作成裁判,應拘束各機關及人民。 至於《憲法訴訟法》第 43 條有關暫時處分的規定,係憲法法庭針對已繫屬案件,為避免憲法所保障之權利或公益遭受難以回復之重大損害,且有急迫必要性,而無其他手段可資防免時,所得採取的例外保全手段,其得否適用,應以個案具體情狀為斷。
大法官曾於司法院釋字第647號解釋,於配偶間贈與免稅的脈絡下,有限度承認事實上的婚姻關係。亦即,「無配偶之人相互間主觀上具有如婚姻之共同生活意思,客觀上亦有共同生活事實之異性伴侶,雖不具法律上婚姻關係,但既與法律上婚姻關係之配偶極為相似,如亦有長期共同家計之事實,則系爭規定未就二人相互間之贈與免徵贈與稅,即不免有違反平等權保障之疑慮。」
至於立法不作為之違憲,司法院釋字第748號解釋,就是一個清楚的例子。在該號解釋中,大法官明白表示:「民法第4編親屬第2章婚姻規定,未使相同性別二人,得為經營共同生活之目的,成立具有親密性及排他性之永久結合關係,於此範圍內,與憲法第22條保障人民婚姻自由及第7條保障人民平等權之意旨有違。有關機關應於本解釋公布之日起2年內,依本解釋意旨完成相關法律之修正或制定。」從而,欠缺成認同性婚姻的立法不作為,不但被大法官評價為違憲,大法官也進一步以二年為期,要求立法的具體作為。至於其他的立法不作為是否可能涉及違憲,必須以其不作為所侵害的憲法權利及其侵害的具體情狀,才能進一步做判斷。
我國憲法第15條規定,人民之生存權應予保障。於憲法本文之基本國策章當中,第155條規定亦規定,人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。
至於釋憲實務對於具有社會權性質的基本權審查,可以司法院釋字第785號解釋關於健康權的審查為例。在該號解釋,大法官清楚指明:「國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項,其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者,即為憲法所不許。」
從而,國家對個人依憲法應受之生存權保障,應負有最低限度之照顧義務,不應將之完全置於家庭關係之下。此外,目前已國內法化之《經濟社會文化權利公約》,其第4條亦規定,人民享有經濟社會文化權利,國家對此類權利僅得加以法律明定之限制,又其所定限制以與此類權利之性質不相牴觸為準,且加以限制之唯一目的應在增進民主社會之公共福利。
值得併予一提的是,在身心障礙者的生存權保障上,目前亦已國內法化之《身心障礙者權利公約》,其第1條明定公約之基本原則為尊重身心障礙者個人之固有尊嚴,包括由自己做出自己選擇之個人自主及個人自立,第4條要求國家應確保並促進充分實現所有身心障礙者之所有人權與基本自由,使其不受任何基於身心障礙之歧視。
如上開我對第1題的回應,在氣候變遷與人權的訴訟,許多確實涉及國家的不作為或作為不足。例如,人權事務委員會在2022年Daniel Billy v. Australia的申訴決定,認定澳洲政府的氣候變遷因應作為,不足以保障居住在托雷斯群島的原住民族,已侵害其受《公民與政治權利公約》所保障的文化權、私生活及家庭權利。歐洲人權法院在今年作成Klima Seniorinnen v. Switzerland,也是認定瑞士政府的氣候變遷因應作為,不足以保障超過75歲以上的年長女性對氣候變遷所帶來的身心威脅,因此而違反了其受公約保障的私生活權及家庭權,且如政府未能對此提供有效司法救濟,亦違反公約關於有效司法救濟保障的權利。
在全球的格局上,聯合國大會在2023 年請求國際法院,對國家因氣候變遷所帶來的各種影響所負擔的義務,加以解釋並提供諮詢性意見。一旦國際法院作成諮詢性意見,釐清各國政府因應氣候變遷的作為義務的國際規範基礎,國家對於氣候變遷因應的不作為或作為不足,亦會構成國際法的違反。
我國憲法第7條保障人民之平等權,性別平等之保障,已為歷來釋憲實務所肯認(司法院釋字第365號、釋字第457號、釋字第728號、釋字第748號、釋字第807號、憲法法庭112年憲判字第1號判決參照)。此一性別平等之內涵,包含性別、性傾向及性別認同。此外,憲法增修條文第10條第6項亦明文規定,國家應消除性別歧視,促進兩性地位的實質平等。
此外,目前已國內法化的《公民與政治權利國際公約》(下稱公政公約),其第2條第1項保障所有人無分性別,均享有公約確認之權利;第3條保障男女平等;第17條保障隱私權,其內涵包括任何人之私生活不得受恣意侵擾;第19條第1項保持意見不受干預的自由,同條第2項保障表現自由及言論自由。
性傾向與性別認同,屬於公政公約第17條隱私權保障之私生活內涵。依據人權事務委員會於1988年所作第16號一般性意見第1點,政府有義務立法保障人民的隱私,不受來自政府機關、自然人或法人的恣意侵擾。此外,個人對於自身的性別認同,在思想方面屬於對自我認知的意見持有,受公政公約第19條第1項不受干預的意見持有自由。依據人權事務委員會對公政公約第19條所作第34號一般性意見,意見持有不受干預的自由,不允許任何例外或限制。至於個人對外表現,如涉及傳達特定想法之表現自由,則受到公政公約第19條第2項之保障,只有在符合公政公約第19條第3項所列事由時,始得予以限制;或者例外於符合公政公約第20條所列情形時,則應以法律禁止之。
我國憲法第15條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續狀態,行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。司法院釋字第709號解釋亦進一步補充,憲法第10條規定人民有居住之自由,旨在保障人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由,然國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第23條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制。
不過,依釋字第709號解釋,對人民財產權及居住自由之限制,必須符合憲法上正當法律程序原則之內涵,應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序。國家重大建設的土地開發、及其徵收方式的考量,必須確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,以建立共識。
此外,相關決定,必須由公平、專業及多元之適當組織來加以審議,踐行正當行政程序,包括確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,並允許利害關係人適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,或舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。
目前已國內法化的《經濟社會文化權利公約》,其第11條保障適足居住權;經濟社會文化委員會並多次作成一般性意見,對適足居住權之保障及其相關正當程序的內涵予以詳細規範,應予參考。
依司法院釋字第釋字第755號解釋,受刑人在監禁期間,因人身自由遭受限制,附帶造成其他自由權利(例如居住與遷徙自由)亦受限制,但並非即因此而完全不享有憲法所保障之基本人權。
例如,在釋字755號解釋,大法官即認定:「憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利或法律上利益遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同即予以剝奪。」
又如,在釋字第756號解釋,大法官亦確認受刑人享有秘密通訊自由之保障。從而關於監所的書信檢查,其目的必須是在確認有無夾帶違禁品,於所採取之檢查手段與目的之達成間,具有合理關聯之範圍內,才沒有違反憲法第12條保障秘密通訊自由之意旨。至於書信的閱讀,倘若監所未區分書信種類,亦未斟酌個案情形,一概閱讀書信之內容,顯已對受刑人及其收發書信之相對人之秘密通訊自由,造成過度之限制,即與憲法第12條保障秘密通訊自由之意旨不符。
此外,憲法第17條保障人民之選舉權,第 129 條則規定各種選舉,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。準此,人民平等之投票權,受憲法所保障。此一平等,依憲法第7條及司法院釋字第485號解釋,並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等。雖然立法者得斟酌規範事物性質之差異而區別對待,但差別對待仍須合理,且須受比例原則之檢驗。
憲法第16條保障人民訴訟權,係指人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同,即予剝奪。
依釋字第784號解釋,各級學校學生基於學生身分所享之學習權及受教育權,或基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利或其他權利,如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當或違法之侵害,應允許學生提起行政爭訟,以尋求救濟,不因其學生身分而有不同。
此外,憲法第162 條規定,全國公私立之教育文化機關,依法律受國家之監督。依憲法法庭111年憲判字第11號判決,教育主管機關依法對大學行使行政監督權時,如侵害大學之自治權,大學基於受憲法保障依法享有自治權之權利主體地位,自應允大學提起訴訟以尋求司法救濟。
本題所涉爭議,應以上開憲法條文、憲法解釋及裁判之意旨,依個案具體情狀為斷。
我國憲法第 7 條規定,中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。目前以國內法化的《公民與政治權利國際公約》,於第2條第1項規定,締約應確保所有境內受其管轄之人,無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等,一律享受本公約所確認之權利;又於第26條規定,人人在法律上一律平等,且應受法律平等保護,無所歧視。在此方面,法律應禁止任何歧視,並保證人人享受平等而有效之保護,以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。
由此可見平等無歧視的保障,在我國憲法人權規範中的關鍵地位。包括兩公約、《消除對婦女一切形式歧視公約》等的多次國際審查,審查委員均建議我國應該制定反歧視法,以確保平等無歧視的完整落實。我個人關於反歧視與國家義務的相關討論,可以參見:張文貞,2015.08,〈反歧視與國家義務〉,收於張文貞、官曉薇主編:《消除對婦女一切形式歧視公約》,臺灣聯合國書庫叢書(9),台北:臺灣新世紀文教基金會出版,頁97-140。
社會對於司法改革、司法改革相關措施的有效落實及持續推動,具有高度期待。司法改革的目的,是為了促進獨立、專業而有效能的司法,這也是民主憲政國家的最重要基石。而社會對於司法信任度不高的情況,確實對我國民主憲政及法治人權的穩定維持是相當大的威脅。因此,我在今 (2024) 年 8 月30日於總統府所召開的大法官提名記者會、以及12月10日立法院的人事同意權審查會,均一再強調,建構法院的社會信任,以及捍衛民主憲政的法治與人權,是我最重要的任務。在建構法院的社會信任上,我有三個推動重點,包括制度機制的建立、專業效能的提升、國際連結的強化。
針對過去幾年所推動各項司改措施的成效評估,我上任後,將在司法院召開廣納審、檢、辯、學及民間團體的〈司改成效評估及推動委員會〉,作為司改後續討論與協作的平台。對於已經建立的機制,必須在實證的基礎上,評估其成效;對於過去未能形成共識、或未能有效推動的機制,如金字塔型訴訟程序,法官多元晉用及評估淘汰,擴大強制律師代理,強化人民受律師協助的權利,訴訟資源濫用的有效抑制,法律人考選及專業訓練的改革等,均須擴大討論、有效溝通,以務實方法,分階段推動。
如上所述,我上任後,將在司法院召開廣納審、檢、辯、學及民間團體的〈司改成效評估及推動委員會〉,作為司改後續討論與協作的平台。
此外,我亦將參考美國及歐盟的作法,尤其是由美國聯邦最高法院首席大法官所領導的美國聯邦司法會議,及其關於法院行政、案件管理、或數位司法等專門委員會。這些專門委員會,會由專業適任的法官或退休法官來擔任委員,加上外部的學者專家及民間團體,定期針對相關司法政策進行通盤及深入的檢討,並進一步提出明確且可操作的政策方案。
因應各法院的不同情況,這些專門委員會亦將透過與各法院的協作,以務實方法,具體解決問題。透過「由下而上」的經驗及意見整合,將逐步改變過去司法院「由上而下」的政策推進模式,且水平整合不同廳處在議題與政策的不同立場,確保司法政策的擬定與執行,更加一致與協調。
我所參與的「第一分組:保護被害人與弱勢者的司法」,在犯罪被害人保護的面向上,有相對完整的成效。包括將原《犯罪被害人保護法》於112年01月07日全文修正為《犯罪被害人權益保障法》,於同年2月8日公布,強化犯罪被害者權益保護、犯罪被害者參與訴訟、被害者及家屬之隱私保護、及犯罪被害者補償金等面向外,亦成立常設之犯罪被害者保護協會,提供相關的支援及協助。但部分支持人員及制度配套仍未臻完善,還有強化空間。
除了犯罪被害者權益保障,修復式司法的推動,也是一大重點,目標包括再相關法律中增修檢察官與法院促進加害人與被害人的調解及關係修復等依據。這部分已經完成立法。《刑事訴訟法》於109年1月8日增訂第248-2條、第271-4條,明定得轉介修復的相關規定。《少年事件處理法》則於108年6月19日修正,明定少年法院得轉介修復。至於《監獄行刑法》亦於109年1月15日新增第42條,增修監獄促進加害人與被害人的調解及關係修復之法源依據。不過,在上開的條文之外,修復式司法的推動,亟需人員培訓及相關資源的投入,尤其是相關教育部分的配合,這部分的成效就非常有限。
我在今 (2024) 年 8 月30日於總統府所召開的大法官提名記者會、以及12月10日立法院的人事同意權審查會都有提到,過去幾年的各項司改措施,在許院長的領導,以及所有人的共同努力之下,已有初步成果,但也仍有許多尚未完成、或者需要檢討的地方。其中我也特別提到諸如金字塔型訴訟程序,法官多元晉用與評估淘汰,擴大律師代理,強化人民受律師協助的權利,律師費用保險,有效抑制訴訟資源濫用,法律人考選及專業訓練的改革等尚未能完成的面向,是接下來的重點。我上任後,將在司法院召開廣納審、檢、辯、學及民間團體的〈司改成效評估及推動委員會〉,作為司改後續討論與協作的平台。
政府對於司法審判上的資源投入,明顯不足。我在2015年所共同編著出版的亞洲脈絡下的法院一書中,就曾以臺灣與其他亞洲國家法院的相關統計進行比較討論(Jiunn-Rong Yeh & Wen-Chen Chang eds., Asian Courts in Context, Cambridge University Press, 2015)。
我國目前的法官總人數為2195人,相當於每十萬人口擁有9.38名法官。若與歐盟國家每十萬人口的法官人數的中位數為22.9名相比,顯然有極大落差。目前的司法預算,約占政府一般預算的1%。在人均司法預算的比較上,台灣的人均司法支出為新台幣1164元,僅有歐洲國家中位數2240元(以新台幣計算)的一半。很明顯地,我們在司法資源的投入及分配上,與歐洲等先進民主憲政國家相比,仍存有重大差距。司法資源的擴大並有效分配,法官及相關司法人員的員額,是我將來作為司法行政首長,責無旁貸的任務。
法案的政策及人權影響評估,有助於瞭解法案實施的可能成效、並及早因應其所帶來的衝擊,以完善相關配套,確實是法案推行以及後續實施的關鍵,應該納入法案討論及提出應有的程序之中。此外,為了強化司法院在作成相關司法政策、法院行政及案件管理的決策量能及擴大參與,我上任後,將在司法院召開廣納審、檢、辯、學及民間團體的〈司改成效評估及推動委員會〉,作為司改後續討論與協作的平台。
此外,我亦將參考美國及歐盟的作法,尤其是由美國聯邦最高法院首席大法官所領導的美國聯邦司法會議,及其關於法院行政、案件管理、或數位司法等專門委員會。這些專門委員會,會由專業適任的法官或退休法官來擔任委員,加上外部的學者專家及民間團體,定期針對相關司法政策進行通盤及深入的檢討,並進一步提出明確且可操作的政策方案。因應各法院的不同情況,這些專門委員會亦將透過與各法院的協作,以務實方法,具體解決問題。透過「由下而上」的經驗及意見整合,將逐步改變過去司法院「由上而下」的政策推進模式,且水平整合不同廳處在議題與政策的不同立場,確保司法政策的擬定與執行,更加一致與協調。
目前司法體系過勞的問題,被提名人如蒙立法院的信任同意,上任後,將透過司法資源的擴大並有效分配,優化案件流程及整合資訊系統,建構專業量能及傳承辦案經驗等,來解決法官及基層司法人員的過勞問題。
目前,我們的法官總人數為2195人,相當於每十萬人口擁有9.38名法官。若與歐盟國家每十萬人口的法官人數的中位數為22.9名相比,顯然有極大落差。目前的司法預算,約占政府一般預算的1%。在人均司法預算的比較上,台灣的人均司法支出為新台幣1164元,僅有歐洲國家中位數2240元(以新台幣計算)的一半。很明顯地,我們在司法資源的投入及分配上,與歐洲等先進民主憲政國家相比,仍存有重大差距。司法資源的擴大並有效分配,法官及相關司法人員的員額,是我將來作為司法行政首長,責無旁貸的任務。
為有效減輕法官及基層司法人員的負擔,必須積極推動簡化裁判書的製作,以及優化案件審理的工作流程。法院人力不足及案件量激增的問題,不是臺灣所獨有,許多與我們脈絡相似的國家,比我們更早開始推動E化法院工程——建立統一的電子案件管理系統,從立案到結案的全流程數位化,提高案件追蹤與管理的透明度。
在數位化的基礎上,簡化繁瑣的作業程序,建立完善的工具系統,讓實用的科技工具逐步融入司法作業流程。同時,引入自動化的文件處理系統,即時更新案件資訊,縮短文書處理時間,減少人力負擔。我們的法官不能讓海量案件及紙本書類所淹沒,司法體系必須引入新的思維,以科技提升效率,創造支持性的工作環境,讓法官能專注於案件實質的裁判工作。
此外,專業量能的建構上,設置法院知識庫,提供教學案例及程序模組,都是能讓基層法官及新進司法人員,更能有效應對實務上的各種新挑戰。資深/退休法官辦案經驗的傳承與分享,更為重要。當然,所有的這些作法,都是為了緩解法官及基層司法人員的過勞。倘若相關措施反而加重法官及基層司法人員的負擔,「加法」就不能是選項,「減法」的思維及作法當然也必須納入。
答:
目前我國所實施的國民參與審判制度,依國民法官法第5條規定,國民法官所參與的案件,是「故意犯罪因而發生死亡效果者」或「所犯最輕本刑為十年以上有期徒刑之罪(民國115年1月1日施行)」經檢察官提起公訴且由地方法院管轄之第一審案件。究其目的,依同法第1條規定,在提升司法透明度,反映國民正當法律感情,增進國民對於司法之瞭解及信賴。
國民法官參與審判,即便僅限於特定案件之第一審程序,因為與我國向來所繼受之大陸法系刑事訴訟程序有極大差異,國民法官法第六章(第104條至第110條)特別規定其成效評估,明定國民參與審判制度成效評估期間為自112年1月1日施行起6年。113年8月12日,〈國民參與審判制度成效評估委員會〉公布了112年國民參與審判制度施行第1年的實施情形報告。前不久,113年10月23日,司法院本於〈112年度國民法官問卷調查結果報告〉及〈112年度國民參與審判案件實施情形報告〉,佐以各地方法院舉行〈國民法官回娘家:國民參與審判經驗交流分享會〉之會議紀錄,委託學者觀察法庭活動及國民參與審判案件裁判書等質性資料,亦公布了112年〈國民參與審判制度成效評估報告〉。其初步結論為:「整體觀察112年度審結之16案運作情形尚屬順暢,惟現階段審結案件及類型尚少,故相關實務問題尚待實務累積更多案例始能逐步確定」。
如前所述,國民法官參與審判,即便僅限於特定刑事案件之第一審程序,因為與我國向來所繼受之大陸法系刑事訴訟程序有極大差異,此一全新上路的制度,確實會遇到相當大的挑戰,也更需要時間來檢視及評估。我的提名如蒙立法院的信任同意,上任後,將以務實態度,本於實證科學及政策評估,檢視制度推動及落實的各項問題,開放討論並做積極溝通,以提出具體的解決方案。