立法形成「自由」在哪裡?

本週是立法院會期的最後一週,依例,也是「法案大清倉」的時間。

大法官蠻喜歡講的一句話:「立法形成自由」,意思是三權分立,有些事不應由司法者決定,由立法者形成比較好。有時是司法自制,有時是司法「推事」。

要形成什麼樣的法律,是立法者的自由,例如釋字718號,大法官不想碰「集會遊行是不是要先經過政府同意」的燙手山芋,但又「運氣不好」,剛好碰到318太陽花運動,不好直接和民氣對著幹。於是只做「半套服務」,說臨時性的集會遊行,事出突然,不用向政府報告。

至於其它的部分,要不要經過政府同意,欲言又止,就乾脆推給立法者,說是「立法形成自由/立法裁量空間」。撇清說那是立法者的事,法律要寫成圓的、方的,都和我無關。

當然,大法官都是飽讀詩書之人,想收就收、想放就放,在收放自如之間,都還是能夠言之成理,對立法者也沒有什麼損害,反正是立法者的自由,想立法就立法,想修法就修法。大法官不願提到的是在法律尚未修正之前,原來的法律會持續有效,惡法仍會存在,繼續為惡。

大法官或許不太在意的是立法者的形成自由,在我國的現況,有時太過輕鬆寫意,幾乎是「把自由當隨便」,有時也並不是真的「自由」,就是依著行政權而應聲。

清倉大跳樓

就形式上說,立法院現況是國民黨掌握多數,倘若不顧觀瞻、欠缺反制,可以通過任何想通過的法律。反之,若想封殺任何想封殺的法律,更是易如反掌。當然,倘若民進黨變成多數,不能形成一種合理的討論與運作模式,在立法院的做法,或許也是差不多。

任何學法律的人都常會有一種荒謬感,無數青春歲月的鑽研,深入拆解,學理套用。來到立法院,卻發現一切都派不上用場。法學方法論中,不管是立法者的主觀意志解釋、與當下時空切合的客觀性解釋、法律整體的系統性解釋、或是配合其它學門的理論解釋,在立法過程中,才發現更寫實的是「菜市場喊價解釋」或是「奇檬子理論」。

本來最應是可以理性討論、最該是具有理性形象的法律,卻被搞得煞是富有「台灣人特色」的理盲而情濫,不忍卒賭,這當然是不良的體制使然。此外,立法委員當然要具備立法專業,如果本身就有法政專業,自屬甚佳,方便與各方溝通與討論。但立法者也毋庸均是法政出身,多元來自其它的背景,也是美事,可以兼容並蓄各種觀點與利弊。

只是,法案多如牛毛,如今立委的席次不多,相對而言,陣容強大的助理團,就益顯重要。否則,以立委個人一天也只有24小時,再加上少得可憐的辦公室團隊,實在應付不來。又要選民服務、又要法案協商,更認真一點的要參加或舉辦各種公聽會、協調會,傳統型的就要忙著跑攤、軋行程。痛苦了立法委員,也並非百姓之福。

尤其是司法與法制委員會,向來是比較「欠缺關注」的「冷部門」,更常常是連會都開不成。一方面或許如外傳的「較無油水」,因此不重要,另一方面是因為司法與法制,都是「不急迫」的事務。

要提醒的是,現代的社會常常把「重要」定義成「急迫」。於是,司法與法制,似乎就顯得不重要。然而,它卻是會深刻影響台灣法治未來的事務,或許不急迫,但很重要。重要的法案如果常被清倉拍賣,人民早晚跳樓。

簡單的法庭錄音也複雜

舉司法院修訂行政命令,禁止人民取得法庭錄音光碟為例。司法院「先改先贏」,主動修訂,就改變了法律狀態,嚴格限制了法庭錄音的取得。官方片面運用司法行政權,民間勸阻無效,只能期待透過立法來修正。

法庭錄音光碟的取得與否,只不過是一個非常簡單的法律制度選擇,不太有什麼高深的學問,但扯上機關利害、溝通不良、立院協商窘迫,簡單的事情就顯得無比複雜。世界各國,法庭錄音公布者有之,不公布者也有之,並無必然之理,端看欲達成的目的如何。

為了防止秘密審判的弊端(想想江國慶半夜被軍方帶到防空洞裡觀看「解剖錄影帶」的偵訊手法),法庭是以公開為原則,不公開為例外。也因此,法庭裡的活動,原則上並沒有「侵害隱私權」或「妨害秘密」的問題。在法庭裡的當事人,原則上就可以取得影音光碟。

也因此,「能閱卷,就能拿到影音」,應該是個最適切的平衡點。然而,讓當事人取得法庭影音光碟,並不代表就可以公開播送,這是兩件事。取得影音光碟,是以法庭活動為中心的考量,如果是其它的考量,是否有其它的平衡點,就需要更精緻的討論與衡量。於此,不是要討論應追究細節「如何」,而是要討論應「如何追究」細節。

立法委員們如果熟悉議題,當然可以隨時隨意表示意見。但如果對議題不熟悉,也不願意事先(或派助理)參與協商或討論,開會時才臨時大表意見,又不給任何妥協和討論的空間,就註定了議事的不斷空轉。空轉耗費社會資源尚屬小事,不合理法律狀態的持續存在,才是大事。甚至於,在倉促的時程內,就要決定尚無共識之事,將法律導向更不合理的境界,更是一件荒謬絕倫的嚴重之事。

基於對立法職權的尊重,議事的過程,本應給予委員完全的空間,無容外人置喙。然而,如此的尊重,是建立於對立法委員們的專業期待之上。立委們倘若持續不尊重人民的期待,有朝一日,或許人民會請求立法,要求「立法者自宮」,收回賦予立法者的裁量空間,也就是限縮立委的立法自由。

這就像大法官,固然會給予立法者立法的裁量空間,但有時卻也會提出指導原則,或是讓法律限期失效一樣。讓立委就算怠於行使職權,仍不至於影響人民的權益。立法權不是行政權的橡皮圖章,而是人民對行政濫權的監督者與制衡者。立法委員更不是各種意識形態的代言人,而是各方利害衝突的調和者與折衝者,這才是立法形成「自由」的真正來源。