以健康為核心的毒品政策

毒品問題處理之常見迷思

 

毒品的氾濫,一直是台灣政府與社會很關心的問題。但是關於毒品,有一些常見的迷思不旦無助於問題處理,反而讓困境更難改變。常見迷思如下:

迷思一
如果一再吸食,那就是不知悔改,要抓進去關而且要從重量刑。

這個迷思可以用已逝藝人大炳吸毒之相關新聞來作說明:

一錯再錯又錯,藝人大炳真是沒救了!之前兩度吸毒落網懺悔痛哭的大炳,昨第三度吸毒被捕,這次他變本加厲,從低價的安非他命,進階成高價的海洛因!他昨被逮時當場哭饒:「拜託你們放過我!」並在檢警偵訊時哭說:「海洛因是我男朋友小寶用的!」但民眾已不再同情他,甚至有網友狠批曾擔任反毒大使的大炳:「吸什麼海洛因?直接觀落陰啦!」

~引用自蘋果日報〈沒救了 大炳三度吸毒被逮

迷思二
毒品氾濫就是因為刑責太輕,吸毒、販毒都沒在怕。

這個迷思屢見於立法委員的訴求之中,也常見於執法人員的說法中。

國內第三級毒品出現大幅成長的現象,使用者年齡有年輕化的趨勢,國民黨立委王育敏憂心毒品氾濫,今邀集產官學界召開公聽會,與會的法務部調查局毒品防制處專員郭守員坦承,毒品氾濫是因為刑責太輕,王育敏則主張只要販賣第三、四級毒品給未成年者,應加重刑責處分。

……

郭守員指出,根據資料顯示,K他命的使用情況非常氾濫,今年1月到5月查緝超過2300公斤的毒品,有毒品就表示有需求。郭守員表示,氾濫的主要原因是因為持有20公克以下毒品是沒有刑責的,第二個狀況是來自於家長的輕忽,因為少量毒品沒有刑責,只需繳交1到5萬元的罰款並上課輔導;另外,《毒品危害防制條例》規定製造、販賣、運輸毒品須處5年以上有期徒刑,但很多人4年就保釋出來,毒品氾濫與刑責太輕有相當的關連。

~引用自蘋果日報〈毒品濫用暴增 法務部坦言刑責太輕

這類迷思背後的預設是:

  • 人會吸毒是因為規範意識薄弱,無視規範。
  • 嚴刑峻罰可喚起人們對規範的重視。痛懲違規者後,他知道痛了,以後就會乖乖守規則。而其他人看到違反規範的人被痛懲,也會知道不能違反規範,不然下場會很慘。

但這類迷思乍聽合理,但是和以下狀況一起思考,就不禁令人開始覺得怪怪的了:

台灣已經有多年的反毒宣導,大力告訴民眾吸毒的壞處。如果吸食毒品本身的後果就已經很嚴重了,為什麼這個後果本身沒有嚇阻力,還是不斷有人還會去吸食毒品?

假使毒品氾濫是因為刑責太輕,那照理來說,刑度越重的毒品,應該就有越少的吸毒者和販毒者。但其實台灣涉犯犯毒品製造販賣運輸和轉讓人數最多的罪名,原本是一級毒品,於2010年後變成二級毒品,三級毒品則持續攀升。而一級毒品供應相關的罪刑度最重,其次是二級,再次是三級。也就是說在毒品供應面,並不是比較重的罪,涉犯的人數就比較少。

 

從毒品需求面來說,於2006年一級毒品的施用人數最高,後來逐年下降,二級毒品的施用人數則於2010年躍居首位,三級毒品的人數從2010年開始計算並逐年增加,於2013年到達高峰,但後來又下降。也不是跟罪刑輕重成比例。

  1. 第一、二級毒品純施用偵查新收人數為地方法院檢察署辦理之人數。
  2. 第三、四級毒品施用為警察機關查獲施用或持有未滿20公克人數。98年5月20日修正公布(同年11月20日施行)毒品危害防制條例第11條之1,對施用或持有第三、四級毒品未滿20公克者裁處行政罰鍰,並命其參加毒品危害講習之規定。 

查獲毒品施用偵查新收人數

 

以上的說明,嚴格來說不能用來證明提高K他命相關的刑度,必然沒有嚇阻作用。因為比較嚴謹的證明方法,必須要在其他條件不變的情形下,變動K他命所涉及供應及需求面之罪相關的刑度,看查獲人數的變化。但由於台灣目前並沒有做這樣的法律調整,沒辦法檢證。但是可以提醒的是,想透過嚴刑峻罰來嚇阻毒品氾濫,效果可能是有限的。

威嚇理論

其實根據威嚇理論,威嚇要能產生效果,確定性比嚴重性來得重要。也就是說,只要你一違規就一定會被抓到,比起不一定會被抓到,但抓到後果很慘,更有嚇阻效力。

但是現代國家機器對國內的控制力,並沒有辦法達到百分之百,也就是一有違規者必能發現。例如我國曾多次大規模全面掃黑掃毒,一陣雷厲風行,但是由於行政力量沒辦法一持維持高強度,往往風頭一過,又恢復原狀,甚至還有變更糟的。

也因此,確定性不足的嚴罰宣示,更像是在發揮安慰劑效用,讓重視規範者聽了可以不再擔心,也避免繼續追問系統性犯罪成因。

最後,社會大眾很擔心的少年吸食K他命的問題,其實不是無法可管的。依據少年事件處理法第3條的規定,少年吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品,依其性格及環境,而有觸犯刑罰法律之虞者,屬於「虞犯」,應由少年法院處理。而少年虞犯依法可以裁定三年的感化教育,必須入矯正學校或少輔院。如果從限制人身自由的長度來看,三年的感化教育也不算短(施用二級毒品也是三年以下有期徒刑)。如果看到這樣的規範狀況,難道不覺得,主張「因為缺乏嚴刑峻罰來嚇阻犯罪,才導致少年對K他命濫用」是太過簡化的說法嗎?

其實不只台灣,世界各國也都面臨毒品的問題,因為毒品涉及國際性的生產、運輸、販賣體系。而對於以重刑來威嚇吸毒與犯罪者,國際研究是認為不僅效果有限,而且甚至有負面效果。以下相關說明主要皆參考自IDPC Drug Policy Guide

為什麼嚴刑峻罰的威嚇力有限?

  1. 人們會接觸毒品及發展出「對藥物的依賴」(drug dependence)是多元成因的

    國際研究指出,人會使用毒品並且發展成對藥物的依賴,有多元因子。有些因子會讓人們面對毒品施用更加於脆弱,即風險因子。其中包括個人特質、心理健康問題、家庭疏於照顧或虐待、與學校及社區關係疏離、社會規範與環境對毒品使用之行為有增強作用、成長於邊緣化與窮困的社區。另外則有一些因子會讓人比較不脆弱,即保護因子。其中包括較佳的心理及情緒狀態、較佳的個人與社會能力、與能發揮照顧功能的家庭有較強的連結、可及的經濟來源、學校與社區享有資源並且發展良好。個人層次(生物與心理)與環境層次(家庭、社會、學校等等)的因子,彼此之間並有著動態相互作用。

    威嚇其實沒有針對這些成因作處理,因此效果有限。

  2. 會涉及毒品供應者,走入供應之路有多元成因

    為什麼有人會去供應毒品,可能涉及社會-經濟驅力。沒有解決這些問題,而只重視投注資源在打擊毒品犯罪上,結果就可能是一波打擊後,原有的供應者抓進去關,新的供應者又出現。對為了吸食毒品籌錢而去作小額販毒的人來說,就是因為他需要錢買毒品來吸。政府沒有正面處理藥物依賴的問題,當然可能還有其他人為了籌錢吸毒而去作小額販毒。

  3. 關於毒品供應者的逮捕,通常難及毒品供應鏈的中上層

    國際研究發現,實際上逮獲的毒品供應者絕大多是供應鏈的底層,從事小額交易、為了自己食吸而籌錢販賣、擔任「交通」者(又稱「毒騾」(drug mule),例如被招持出國而幫忙把毒品夾帶回國者)。多數所謂的嚴刑峻罰也就是施加在這些人身上。而執法單位很難逮獲毒品供應鏈的中上層,以致於底層的人被逮獲後,原本的毒品供應鏈也沒有受到很大的打擊。

嚴刑峻罰有什麼負面效果?

  1. 用藥者因為擔心被關,所以不敢尋求治療、各種維持生命或生活品質的協助。

  2. 當用藥者被關到監獄,更容易讓他被汙名化及邊緣化。他的家庭和社區連帶斷裂,他受僱及受教的機會被侵蝕。

  3. 嚴刑峻罰實際上造成了不公平的刑罰執行。重罰多半落在毒品供應鏈的低層者。而一律重罰的規定,也使得毒品供應鏈中涉及暴力、槍枝、組織犯罪者的刑度,和低層者區別有限。

  4. 在資源有限的情形下,國家的刑事司法系統將大量的資源投注在毒品供應鏈的底層者,稀釋了針對毒品供應鏈中上層者進行有效調查的資源,以及投注於健康維護的資源。

從嚴刑峻罰走向務實維護健康的毒品政策

基於前述研究結果,國際研究建議毒品政策應走向以務實維護健康為核心。務實維護健康意指:

  1. 設定合理的政策目標。「無毒社會」這類目標,不僅不可能達成,甚至在實行上反而造成有害結果。因此政府應該評估,非法藥物市場對本國社會主要造成的傷害是什麼,什麼是優先要處理的問題。

  2. 採取立基於證據的(evidence-based)對策。對策須受科學評估,採取的對策應是科學上被認為有效的,至於無效甚至有害的對策應放棄。由此也才能將有限的資源作最有效的使用。

  3. 基於目前的科學研究,嚴罰的政策無助甚至有害公眾健康,而非法藥物市場最嚴重的問題正是危害公眾健康。因此主要的目標應設定為維護公眾健康。

  4. 維護公眾健康這個目標,也必須採用立基於證據的對策。而且作法也必須符合國際人權法。

務實維護健康的毒品政策,大致可分成「健康政策」及「司法系統的改革」兩大塊。

健康政策

 

物質的分級與管制

藥物管制的核心涉及依據風險及醫療價值,將物質(substance)作分級控管。不過各國經常是基於歷史文化,而非基於證據,來進行物質分級。例如獨立專家認為,酒精、菸草的危害性,其實比起大麻、LSD(一種迷幻藥)為高,但是在UN的藥物管制分級中,大麻、LSD卻被列為最危險的等級,而菸酒卻根本不在管制範圍。國際研究建議,物質分級除了考量風險,也不能忽視其醫療價值,並須立基於證據進行分級。

台灣的物質分級

台灣的物質分級主要是依據成癮性、濫用性及社會危害性。而如果按照這個標準,菸、酒、檳榔也應該都列管制物質之中,但卻沒有。也就是說,雖然某些物質被濫用會有危害性,但透過教育宣導和監督管理可以加以控制,而不必然透過刑法來遏止,透過刑法也不見得是最好的控制方式。

以新興成癮物質來說,透過實驗室合成,新興成癮物質可以不斷推陳出新。可能將某個新興成癮物質列入管制物質並加以查禁後,又出現更新而且危害性更高的成癮物質。不僅規範困難,而且警方也難有辨識能力。關於新興成癮物質到底應如何控制,目前國外仍無定論,但我們在思考對策時必須正視:入罪化可能產生的正面及副作用,畢竟全面的無毒社會在現在就是不可能的事。應該朝向的方向是:有沒有其他更能維護公眾健康、更實務可行的管理新興成癮物質的方法。

毒品的預防

毒品氾濫問題嚴重,江前院長為此指示法務部全面檢討反毒策略。…法務部…擬定《反毒好好玩 全民變裝競賽大遊行》活動。…由於毒品已成社會重大禍源,每個人都可能受害,法務部除鼓勵相關政府機關同仁攜家帶眷參加外,並邀請關心此問題之民間團體共襄盛舉,更歡迎民眾呼朋引伴踴躍加入。希望以此活潑、創新方式,將反毒理念散布在全國各個角落,使台灣朝安全健康的無毒家園大步邁進。

據聞政府為了避免這個反毒遊行冷清,要各部會動員5000人,甚至建議出席公務員可領加班費或補假,引發各機關不滿。最後這個遊行停辦。

國際研究建議,毒品預防計畫應立基於證據,並考量成本效益。但是我們實在不清楚,台灣這類反毒遊行活動,是否有類似的評估。此外,國際研究也指出,一般性地警告年輕人毒品危害性,此種作法究竟對於毒品施用行為有何影響,欠缺證據。

目前比較有研究基礎的毒品政策,是因應施用毒品的風險因子(risk factors)及保護因子(protective factors)來設計方案。人會使用毒品並且發展成對藥物的依賴,有多元因子。有些因子會讓人們面對毒品施用更加於脆弱,即風險因子。其中包括個人特質、心理健康問題、家庭疏於照顧或虐待、與學校及社區關係疏離、社會規範與環境對毒品使用之行為有增強作用、成長於邊緣化與窮困的社區。另外則有一些因子會讓人比較不脆弱,即保護因子。其中包括較佳的心理及情緒狀態、較佳的個人與社會能力、與能發揮照顧功能的家庭有較強的連結、可及的經濟來源、學校與社區享有資源並且發展良好。個人層次(生物與心理)與環境層次(家庭、社會、學校等等)的因子,彼此之間並有著動態相互作用。

基於這樣的理解,可以知道,毒品預防政策涉及的面向是相當廣的。不僅必須強化人們與家庭、學校、工作場所、社區之間的正向連結;也必須協助個人建立重要的生活技能及能力,以應付他們在生活中會遇到的多樣影響,例如社會規範、與同儕的互動、生活條件與他們自己的人格特質。

國際研究目前將毒品預防政策分成以下幾類:

採取毒品預防策略要注意以下幾點:

  1. 廣泛預防(universal prevention)

    指以整個群體為對象的預防策略。研究指出,大眾傳媒的廣告宣傳很花錢但效果有限,而且又容易強化毒品使用者的汙名。但是一些好的廣泛預防方案,主打學校學生,並且使用互動性、技能培養的取徑,能有某些影響力。

    好的廣泛預防策略,可參考歐洲以學校學生為對象來推動的Unplugged課程

  2. 選擇預防策略(selective prevention)

    指以某些脆弱的群體為對象的預防策略。研究指出,有某些群體比較容易用藥以及依賴藥物,這些群體的脆弱性往往來自社會排除,例如年輕的違法者、中輟生、被邊緣化的少數族群;也往往出自特定的社會脈絡,例如派對中的年輕人。而選擇預防策略則是針對社會風險因子作處理,讓這些群體不會對毒品那麼脆弱。研究顯示,選擇預防策略有些微的正面效果,例如推遲開始用藥的時間,提升認知能力及自我價值。

    好的選擇預防策略舉例:葡萄牙的”Searching family treasure”方案

    ”Searching family treasure”方案以有介於6至12歲孩子的脆弱家庭為對象,目標不僅是預防毒品使用,還包括偏差行為、暴力及心理健康問題。此方案包括家長的部分、孩子的部分及家庭的部分,目標則包括:降低父母採用不當管教方式;強化親職技巧;強化家長監護;降低兒童過動、注意力不足、情緒症狀及同儕問題。

  3. 特定預防策略(indicated prevention)

    指以高用藥風險的個人為對象的策略。高風險的判準可能是:心理疾病、社會失敗、反社會行為、過動、衝動。特定預防策略不見得能防止開始用藥,但可能有助於防止個人發展出對藥物的依賴。最佳的施行此類預防策略的時間是,當這些人開始面對處理他們會去用藥的社會脈絡及行為發展之時。

  4. 環境預防策略(environmental prevention)

    指以改變當前影響人們作出用藥選擇的文化、社會、物質、經濟環境為目標的策略。常見的環境預防策略如課稅、禁止廣告、特許經營等等。這些作法都常見於菸酒的控管,政府由此去形塑合法市場。亦可見於大麻合化法的相關規制。

採取毒品預防策略要注意以下幾點:

  1. 必須進行用藥需求評估和社區需求評估(need assessment)

    為了能制定有效的預防策略,必須對於一般群體及特定脆弱群體的用藥模式、社會經濟文化脈絡,有詳盡的理解。風險因子與保護因子必須要仔細研究,其他相關的社會邊緣化及不平等的問題也需要加以了解。

  2. 必須進行資源評估

    必須要理解什麼目標是真的可能可以達到的,而可用的資源又有哪些,由此才能擬定方案的類型及範圍。在資源不足的情形下,特別要避免落入只可展現立即行動,但欠缺長短期效果的吸睛宣傳。例如大眾傳媒式的宣傳。此外,應注意到預防策略的成功與否,十分依賴目標群體及利害關係人是否有意願、有能力參與、支持施行的那個方案。

  3. 必須對預防策略的實施進行效果與成本效益評估

    某個預防方案的實施,應包括科學的監測與結果的評估,以判斷這個方案的成效,以及方案需要作哪些調整。有時政府會先局部試行某個方案,有足夠證據顯示其有效後,再擴大實施。

減害

減害指意指政策或方案的目標主要是為了減少使用合法或非法精神藥物(psychoactive drugs)產生的負面健康、社會及經濟後果,而不必然減少藥物的使用量。減害背後的原則包括立基於證據、成本效益、人權等等。考量到用藥入罪化的負面效果(歧視、邊緣化、汙名化),從減害的觀點來看,也認為入罪這樣的作法應受挑戰。

在許多國家中,減害的工作者常常被執法者當作是目標,因為執法者認為他們讓用藥情形變嚴重。而有些國家的執法者甚至利用減害的服務來發掘、捕捉用藥者,結果反而讓可能由此獲得服務者失去了可能的健康。因此減害服務的提供,十分需要執法者的理解與合作。

幾種可能的減害介入措施,包括:針頭與注射器的提供方案;鴉片類藥物替代療法及藥物依賴治療;HIV檢測、諮詢、雞尾酒療法;B肝疫苗接種、診斷、治療;提供安全用藥的知識;基本的健康服務,包括用藥過量的預防及管理;心理社會支持與經濟上的強化;法律服務,以避免執法者濫用權力;藥物檢驗,以協助用藥者確認所使用之藥物的內容。

藥物依賴治療

國際研究指出,立基於證據的藥物依賴治療(drug dependence treatment)被證實有效控制對藥物的依賴、減少藥物引發的傷害並降低社會及犯罪成本。資料顯示,鴉片類藥物替代療法(opioid substitution therapy)有助於維持用藥者繼續接受治療,並減少非法鴉片類藥物的使用,由此也減少了因注射非法鴉片類藥物而曝露於HIV和C型肝炎的風險。另外,從英美的經驗來看,把資源投注於藥物依賴治療也是較經濟的選擇,因為可以大幅減少健康、社會、犯罪成本。

藥物依賴治療沒有單一的作法。不同種類的藥物,無法適用同樣的替代療法。例如美沙冬替代療法適用於海洛因,但不適用於治療興奮劑類的物質(如甲基安非他命)。由於用藥對個體的影響,涉及物質的藥理成份與個人特質、所處環境相關。因此治療系統除了醫療的部分外,應該也要包含社會及心理方面的服務,且此服務需要視個體的狀況作不同安排。

約翰‧海利在TED上的演講「你對上癮的所有認知都是錯的」—容易誤解的說法

英國記者約翰‧海利在TED上認為應該用「連結」來理解「成癮」,成癮其實是缺乏社會連結,而解決成癮問題的作法,應該是重建關係。這段影片在社群媒體上廣為流傳。這個說法有助於讓大眾理解成癮的社會面向,以及去汙名化,但如果知道人們從接觸藥物到產生依賴是多元成因的話,就會知道只從社會面向來理解成癮是不夠的。

事實上一旦發展成藥物依賴,生理條件產生的變化,是不可能單靠重建關係來處理,甚至必須承認一生都必須某程度依賴藥物。在此情形下,過度強調重建關係可能產生的副作用就是:「我已經接納你,給過你機會了,為什麼你就是死性不改?」或是責怪用藥者的家人:「是不是你們不夠努力去接納,所以你的家人才會繼續用藥?」

從藥物依賴的多元成因和強調針對多元成因予以處理的角度,社會連結是重要的,但也不能理解成唯一解。

值得注意的是,所謂「成功的治療與康復(recovery)」並非只能是戒癮成功。康復包括增進個體健康、幸福、整體生活品質等等各面向的進步。因此「康復」也涉及個體如何在他們的治療方案中,決定他們所欲達成的「康復」目標。

海洛因輔助療法(heroin-assisted treatment) —以英國為例

約有5%鴉片類藥物使用者對於美沙冬替代療法沒有良好反應,於是英國吸取其他歐洲國家,特別是瑞士的經驗,採用海洛因輔助療法,亦即於乾淨及安全的環境中,在醫療人員的監視及支持下,受控制地注射海洛因。許多案主反應這對他們的生活有很大的改善,而且也減少了許多與非法藥物使用及與此相關的犯罪活動。而這個計畫也讓一些難以觸及、難以治療的群體,有機會接受健康照顧及支持服務。

台灣目前在設計上過於強調「戒癮治療」,但是從成癮的角度來看,可能一旦成癮就終身必須某程度依賴藥物。因此也有人用「慢性病」來比喻成癮,就像高血壓,可能一輩子都要服藥控制。就這樣的角度來說,不去看到協助用藥者如何在有條件用藥的情形下,維持一定的健康與生活品質,只強調戒癮失敗就要入獄,其實反而容易讓人遠離健康照護,陷入用藥-入獄的循環。

葉瑜娟,《報導者》,〈毒品成癮是一種慢性病(下)人的意志力不會永遠滿檔〉(2016年8月30日)。

 

司法系統的改革

 

毒品相關犯行的除罪化與替代監禁的作法

國際研究建議,應將毒品施用、基於個人使用而持有毒品及吸毒用具、基於個人使用而種植及購買毒品,加以除罪化。採取除罪化的理由是,擔心被關會使得用藥者怯於接受可能會拯救他們生命的健康及減害服務;而實際將用藥者抓去關,也會打斷用藥者的家庭及社區連結,並且會侵蝕他們就業和受教育的機會,而這可能會讓他們的處境更為惡化。

除罪化的最佳作法是,除去所有對毒品施用的刑罰,同時也對有意願接受協助者提供健康及社會服務。國際研究雖然最推荐完全的除罪化,也就是對於自用毒品完全不處罰,但其實除罪化的實踐通常會伴隨採取轉介(referral)及行政懲處。轉介就是若執法單位查到毒品施用或少量持有等行為,會將行為人轉出刑事司法系統,交由在健康及社會服務框架下的其他單位,依行為人的狀況及需求作處理。這樣作的好處是,司法單位欠缺擬定、執行有助於改善行為人健康及生活品質之方案的能力,因此不如交給具備此能力的單位來做。而行政懲處的威嚇效力,也必須是放在促進健康的框架下來看待,因此要注意其效果不可重蹈入罪產生的後遺症。

葡萄牙將用藥者轉介至醫療服務的模式

台灣最常提到的毒品除罪化國家是葡萄牙,但少有人知道葡萄牙的除罪化其實伴隨的是,建立一套行政懲處及醫療轉介流程。在葡萄牙,如果有人持有的毒品量可被認定為是個人於10天內使用的藥量,雖然不受刑事懲罰,但是構成行政罰。

警察如果逮捕毒品持有者,就會將他們轉介至毒品成癮勸阻委員會(Commissions for the Dissuasion of Drug Addiction)。這個委員會由三個專家組成:社工、法律顧問、醫療專業人員,此委員會並由專家團隊提供支援。委員會可以施加社區服務、罰款、暫時吊銷專業執照、禁止出入特定場所等行政懲處,而同時也可以推荐用藥者接受減害、治療、教育方案,並對窮困者提供社會援助。於2009年,多數案件(68%)的處理程序因為行為人並沒有再次用藥而中止。14%的案件最後接受行政裁罰,15%的案件由於行為人同意接受治療而暫停程序。

國際研究也建議,對於非暴力的毒品相關犯行,例如擔任交通(即國際運毒案中最底層負責夾帶毒品進出國境者),因為藥物依賴而在底層進行小額毒品交易,以及因為藥物依賴而犯下經濟類犯行(例如竊盜)者,應該採用監禁以外的其他處理方法。這樣做除了是為了確保這些人的健康與生活外,也是為了更有效地運用司法資源於大規模、暴力性毒品買賣及更高層的犯罪。

有些國家不見得將毒品施用除罪化,但也可能採用其他替代監禁的作法。

替代監禁的作法,大致可分成三大類:1.在逮捕和起訴前的階段轉向(diversion);2.在起訴階段轉向;3.定罪後其他代替監禁的作法,例如保護管束、附條件的緩刑等等。

國際研究建議,轉向應於盡早的階段進行,以有效減少刑事司法系統的負擔,也避免人們經歷漫長而麻煩的刑事程序。如果能於警察階段就轉向最好,不過也有人擔心警察濫權的問題。國際研究建議的作法是建立堅實的檢察官指導機制,包括監督和檢視警察作為,警察也需要受訓,了解如何從健康與社會取徑來面對用藥。除罪或轉向程序在設計時,納入用藥者的代表,也有助於強化社區與社察間的信任。

警察轉介方案舉例:美國西雅圖的LEAD(The Law Enforcement Assisted Diversion)方案

LEAD方案很強調社區警政(community policing),以及強化社區與執法者的連結,它預設警察對社區有最好的理解,因此讓警察有相當的裁量權,可以在臨檢一個人時,決定不逮捕他,而將他轉至適當的服務。

如果有人被轉至LEAD方案,他會有一個個案管理師(case manager),安排適合這個人的服務及監控。如果這個人遵守這個方案,那他就不會被起訴。要注意的是,這個方案對於不遵守的人不會有懲罰,而且如果第二次再犯同樣的罪行被抓到,還可以再次進入這個方案。事實上,這個方案會被警方提出,就是因為警方發現有同樣的人一再進出刑事司法系統,他們希望有更好地應對此狀況的方法。

藥事法庭(drug court)也是一種常見的轉向機制,主要運用在美國及一些拉丁美洲國家。其是將行為人送入刑事司法系統,但暫停刑事程序,行為人在法官的監督下接受藥物依賴的治療或一系列社會介入。而如果行為人未能遵守約定的條件,則可能重啟刑事程序。此模式目前受到以下批評:1.部分國家的藥事法庭只專注於單純觸犯施用毒品罪的人,而不涉及其他因依賴毒品而違法的人;2.不是由健康專家來判斷一個人是否有藥物依賴;3.有些人沒有藥物依賴的問題,但為了避免入監而接受治療,這其實是資源的浪費;4.人們必須認罪才能進入治療方案;5.如果人們未能完成治療就會受到懲處,這些懲處有時比一般刑事司法系統中的懲罰還嚴重。

台灣施用毒品罪的轉向機制

台灣目前的轉向機制並非圍繞著藥物依賴性,而是單純施用毒品罪。現行的轉向機制是毒品危害防制條例第24條的「附命完成戒癮治療之緩起訴處分」。簡單來說,就是如果有人觸犯施用毒品罪,檢察官得作出緩起訴處分,但附帶的條件是,行為人必須完成戒癮治療。而如果無法完成戒癮治療,檢察官就會撤銷緩起訴,起訴行為人。

相較於入監,這個作法是更為重視維護健康,但相較於除罪化的轉介,還是會有以下不足之處:不是由健康專家來判斷是否有藥物依賴;可能有人雖有施用毒品,但沒有藥物依賴,卻為了避免入監而接受治療;必須認罪才有緩起訴的可能。最後,從成癮的角度來看,有些人可能就是無法「戒癮」。因此以「戒癮」為治療完成的唯一條件,會讓治療方案沒辦法依著用藥者的狀況作務實的調整。

另外,2016年前立法委員顧立雄舉行了「擴大『施用毒品罪醫療前置化』修法公聽會」,有些民眾誤以為「施用毒品罪醫療前置化」是施用毒品罪的除罪化,但其實它是「附命完成戒癮治療之緩起訴處分」的擴大。亦即進入監禁之前,所有涉犯施用毒品罪者,皆於起訴前的階段,轉介至醫療機構,進行戒癮治療,完成戒癮治療者,檢察官即應作出不起訴處分。無法完成者,檢察官可依職權命繼續治療或依法進行原本的刑事程序。

合理的犯行區分與刑度

國際研究指出,無論是否採取除罪化,個人使用毒品相關的犯行皆應與意圖供應毒品相關的犯行,作出不同處理。

  1. 個人使用毒品相關的犯行

    個人施用毒品、與此相關的持有、種植或購買,建議採取除罪化並改採減害、治療等措施。

    主要為了自用毒品而涉入底層販毒者(user-dealer offences)。常見的是自己也是藥物依賴者,同時自用也小額販賣自己吸食的毒品,以繼續用藥。建議採取替代監禁的作法,並改採減害、治療等措施,以根除其犯行的成因。

    刑事司法在區別個人使用和意圖供應毒品之間,常常會遇到困難。有些國家會採取以毒品量為準,持有一定毒品量者,即構成意圖供應毒品。建議以毒品量來區別自用或意圖供應的話,所設定的毒品量應適當反應市場現實─必須考量社群內用藥者的用藥模式、一天可能的用藥量、購買模式,而且毒品量的設定也只是建議性質的(indicative)。若要認定構成意圖供應毒品,除了毒品量之外,還應該於個案中斟酌其他要素,例如攜帶的手機數、分裝包、現金、武器、藥物依賴史等等。

    台灣刑事司法實務中,毒品自用、供應區別上的困難

    台灣的毒品危害防制條例,分別訂有施用毒品罪、持有毒品罪、意圖販賣而持有毒品罪、轉讓毒品罪、販賣毒品罪,刑度輕重不一。以一級毒品來說,施用毒品罪的幫助犯(幫助吸食)法定刑最輕是6個月;但是販賣毒品罪的話,法定刑最輕是無期徒刑。

    這些罪名乍看可以清楚區別,但在實際上卻會有一系列的行為,到底應該適用哪個罪名,出現很難判斷的狀況。

    • 我不是賣毒品給別人,是朋友買毒品,他先給我錢,我去幫他拿貨而已。──販賣與幫助吸食的區別?
    • 一次買進比較多的毒品會比較便宜,我是糾團當合購主,和其他人一起買,不是賣毒品給其他人。──販賣與幫助吸食的區別?
    • 一次買進比較多的毒品會比較便宜,我先買起來之後慢慢吸,不是因為打算要賣給別人才買那麼多。──持有與意圖販賣而持有的區別?
    • 我買毒品是自己要吸,朋友有需要我才以原賣/成本價賣他。──轉讓和販賣的區別?

    目前實務上比較能客觀證明過程的證據,大概就是監聽譯文,但是從監聽譯文中,其實也不容易判斷一個小額交易毒品的人,到底是販賣、轉讓還是幫助吸食。因為監聽譯文裡有時候就是雙方用暗語交談,或是約地點見面。而若從人的供述著手,又常見供詞反覆的情形。

    毒品持有量則是另一個問題。到底多大的持有量,在欠缺其他證據時,可以說一個人是意圖販賣而持有,而非僅是單純的持有?

    要改善判斷上的困難,可能的作法有:

    • 建構起台灣本土對用藥社群用藥、購買模式的可靠研究,以供司法參考。
    • 如果以比較法來看,參考德國的規定,持有、意圖販賣而持有、轉讓、販賣毒品等行為,法定刑的範圍在設計上不會有大太的落差。但是特別嚴重的行為類型,例如涉及大量毒品、組織犯罪、暴力、攜帶武器、涉及未成年人等等,就會在法條中明訂為加重的要件。此外,德國亦在法條中明定,少量自用的生產、購買、持有毒品(德國是用「麻醉藥品」這個詞)可以不罰。
  2. 意圖供應毒品相關的犯行

    意圖供應毒品相關的犯行,也應分成不同類型作不同處理。部分國家對於毒品相關犯行傾向採取嚴罰,但實際上被重懲者絕大多數是底層的吸食、交易者,嚴罰不僅不利於改善這些底層者的生活處境,無法合理地對真正的嚴重犯罪與較不嚴重的犯行作出差別對待,也是不平衡的資源投注方案:執法者及刑事司法花了太多資源在處理這類較輕微、底層的毒品相關犯行,而沒辦法專注於處理像涉及暴力、貪汙賄賂、組織犯罪及洗錢這類較嚴重的毒品相關犯罪。因此國際研究提出以下建議:

    1. 涉及於親友圈內作小額販賣毒品,利潤有限者,建議採取替代監禁的作法,以減輕刑事司法系統及監獄的負擔。
    2. 於跨國毒品運輸、買賣中,擔任底層的交通(drug mules),也就是僅負責夾帶毒品出入國境者。此類於毒品交易市場的底層負責夾帶毒品者,多半有著脆弱社會背景,獲得的代價極低,但可能冒生命危險(因為有人會把毒品藏在身體內),有些人可能是被強迫或遭剝削。建議採取替代監禁的作法。
    3. 涉及嚴重或組織性犯罪,以此賺取高額利潤者;在毒品生產或交易中扮演高層角色;組織犯罪網絡,經常使用暴力並涉及貪汙賄賂者。涉及這類犯行者,才應該投入資源追訴並施以較重的刑罰。
    4. 涉及供應毒品者,刑度加重減輕建議考量以下要素:
      減輕
      • 行為人出身脆弱和貧窮的社區社會經濟環境,監禁可能使其之後更難求職,使其子女家人生活陷入困境。
      • 行為人負有照顧責任,特別是女性負有照顧子女、失能長輩的情形。
      • 並非由高額利潤驅動犯行。
      • 第一次的犯行。
      • 沒有涉及組織犯罪或暴力。
      加重
      • 由高額利潤驅動犯行。
      • 捲入未成年人。
      • 涉及暴力活動、貪汙賄賂或洗錢。
      • 涉及組織犯罪。

    台灣刑事司法實務中,製造、販賣、運輸毒品犯罪的量刑輕重失衡

    台灣的毒品危害防制條例,將製造、運輸、販賣並列,並按毒品分級分別給予不同的法定刑範圍。一級毒品是處死刑或無期徒刑;二級毒品是處無期徒刑或七年以上有期徒刑三級毒品是處七年以上有期徒刑;四級毒品是處五年以上十二年以下有期徒刑。這邊最大的問題在於最低刑度的設定不合理,而最不合理的就是一級毒品的部分。

    大毒梟、小藥頭和交通,法定刑通通都是死刑或無期徒刑,這實在是違反比例原則。因為太違反比例原則了,台灣的法官就小額販賣一級毒品的情形,長期引用刑法57條來酌減刑度,但是「行情價」還是十幾年的有期徒刑,不但無助於行為人,更是嚴重浪費有限的監獄資源。

    建議的作法是,重新設計毒品相關犯行的構成要件及刑度。不然至少要取消最低刑度的規定,並提供毒品量刑指南。

毒品執法的現代化

前述刑事司法系統的改革,必須搭配毒品執法的現代化。執法的重點在於減少暴力,打擊的重點要放在毒品交易組織的中層(上層對組織的影響力不及中層,而且「斬首」可能導致後繼者爭權的暴力),處理貪汙賄賂和洗錢,調查能力也必須強化。除了傳統的執法之外,也要強化對於社會性目標的追求、建立與健康及社會部門的夥伴關係。

新的毒品執法表現指標

台灣現在各級政府都在講指標、講KPI,新的毒品政策也需要不同的指標,國際研究的建議如下:

  1. 毒品市場的指標更重視執法造成的效果
    • 執法是否讓特定物質對年輕人來說更難以接觸到?
    • 執法是否影響了毒品零售的價格與純度?其結果對於毒品市場和用藥者是有正面還是負面效果?
  2. 關於毒品相關犯罪的指標
    • 犯罪組織的獲利、力量和影響範圍是否減少?
    • 與毒品市場相關的暴力是否減少?
    • 為了用藥或因為用藥所為的犯行程度是否減少?
  3. 關於執法對於健康與社會之貢獻的指標
    • 多少藥物依賴者由執法單位轉介去接受治療?
    • 多少人由於治療而維持了一段時間的穩定狀況?
    • 因用藥過量而死亡的人數是否減少?
    • HIV和肝炎在用藥者間的盛行程度是否下降?
  4. 評估藥物使用及依賴環境與模式的指標
    • 執法活動如何影響社區的社會經濟環境,以及人們的安全感?
    • 執法是否影響了藥物使用及依賴模式?

台灣要採取哪些指標、怎麼修改指標,固然還是看本土問題,但是很重要的是,不能光採用政府做了些什麼來當作指標。例如辦了幾場宣傳活動、治療了多少人次、抓了多少人、查獲多少毒品等等,因為這些政府作為本身到底有何效果、如何發揮效果,才是重點。可惜的是,台灣目前的反毒報告書,仍然過於著重呈現政府作了什麼,而不是作了這些的效果。

在監獄或其他封閉設施中採用立基於健康維護的政策

由於監獄經常有欠缺資源、超收,甚至製造額外健康風險的問題,國際研究並不認為監獄是處理用藥和藥物依賴的好地方。但是實際上仍用藥者入監的問題,因此國際研究提出以下建議:

  • 國家對於入監者負有健康照顧的責任,因此對於監獄必須投注必要的醫療照顧資源。
  • 政府應考慮由掌管健康的政府部門(在台灣是衛福部)而非司法或矯正部門(在台灣是法務部矯正署),來負責監獄的健康問題。因為監獄中的健康問題應視為整體國家的公共衛生及健康政策的一環。
  • 在監獄中亦應推行減害、藥物依賴治療,且應注意監內的方案應與出獄後的方案良好銜接。

為何監獄中要讓海洛因成癮者服用美沙冬?

部分台灣的監獄人員反對在監獄中讓海洛因成癮者服用美沙冬,主要的理由是,監獄是無毒環境,成癮者熬過一段時間自然生理上就不再會有戒斷症狀,沒有必要推動美沙冬替代療法。

這樣的說法半對半錯。

半錯是說,在監獄(含戒治所)中推動美沙冬替代療法,關鍵本來就不是為了處理監獄本身的用藥問題,而是為了讓海洛因成癮者在一個相對安全的環境中接觸替代療法,讓他出獄之後也願意繼續接受替代療法。半對是若非針對用藥者需求擬定個別化方案,並且搭配出監後可以良好銜接的美沙冬替代療法方案,在監服用美沙冬的政策其實容易成效不彰。

目前台灣監獄中的美沙冬替代療法方案已停止

對毒品市場的管制

毒品政策如何有效介入毒品市場,是個重要議題。大致分三大類作法:全然禁止毒品市場的存在、由法律介入規制毒品市場、完全不規制毒品市場。到底要採哪類作法,要看各國對健康、人權、安全問題的評估,以及怎麼做最大程度有助於維護公眾健康。全然禁止毒品市場的問題,主要是在會出現毒品黑市。在政府無法消滅毒品黑市的情形下,毒品黑市多半由犯罪組織把持,而且構成犯罪組織的重要經濟來源。用藥者基本上必須從黑市購買毒品,黑市毒品品質不一可能更加損害用藥者的健康。全然不規制毒品市場會出現的問題就是高度商業化,商人可能會用各種方式鼓勵人們用藥,也會更加損害民眾健康。由法律介入規制毒品市場,是一種新的嘗試,可能可以減低毒品黑市帶來的傷害,也避免過度商業化帶來的傷害。

法律介入規制毒品市場,大致可分成五種基本模式:1.醫療模式:高風險的藥物及行為,例如注射海洛因、安非他命,必須有醫療處方及特定的施用處所。2.專門的零售藥局:受有訓練並取得執照的販賣者可賣定量配給的管制藥物給登記有案的使用者。適合中度風險的藥物,如粉末狀的古柯鹼。3.特許零售:適用低風險的藥物,如大麻。4.特許賣買或使用藥物的處所(licensed premises for sale and consumption):類似荷蘭的大麻「coffee shops」。5.無需特許的販賣:適用最低度風險的產品,例如含咖啡因的飲料。此外,也可參考菸酒管制的好的實踐作法。

至於一國到底適合採用哪種或哪些規制模式,需要由專家團隊提出建議。團隊成員應包括公衛、執法、毒品政策改革、評估與監測、酒精及菸草管制、預防、治療、減害的專家,另亦應包含用藥者及種植者的代表。另外,改革也是要小心謹慎並分期實施,並在實施的過程持續監測效果,基於所浮現的證據作政策調整。最後,規制毒品市場也應放在處理毒品問題背後社會經濟驅力這個脈絡下來看,也就藉此創造能比較好地處理社經問題的環境,畢竟它本身能解決的問題有限。

 

結語

 

雖然本文一開始是以威嚇迷思來切入,但其實這個迷思已經在轉變了。面對監所超收、吸毒者再犯,台灣的政府也開始逐漸看到把吸毒者送進監所,可能無法解決問題。台灣的一些實務工作者,其實也有體認到毒品政策必須立基於維護健康,必須投入更多資源在醫療、公衛、心理、社福上。

而一旦從威嚇走向維護健康,如何基於這個核心目標去作整體性地國家政策調整,而非衛福作衛福的,司法作司法的,也就成了重要課題。在此思考下,「毒品」這個用語甚至應該要改掉,相關問題可能要定性成「成癮物質濫用」、「藥物濫用」之類的。而基於藥物濫用問題的複雜性及執行上多層面的影響,必要時亦可成立專責政策的單位/機構。以美國為例,像是於白宮下設Office of National Drug Control Policy(簡稱ONDCP),此單位不負責實際執行,而是訂定及調整整體性的藥物政策方向,對於執行情形提出報告。而這類政策單位本身的成效也應受檢視,不是設了就萬事解決,在美國就是由Government Accountability Office(簡稱GAO)負責。GAO在2016年也提出對於ONDCP 政策目標執行成果的批評報告,建議要求修正。

另外以荷蘭為例,則是於1968年至1972年組成了一個委員會,目標是去調查用藥增加的原因,如何面對不負責的用藥,以及提出治療藥物依賴者的系統。主席是Pieter Baan,時任心理衛生的督察長(Chief Inspector of Mental Health)。委員會原本的組成成員為2位衛福部代表(醫療專家),4位司法部代表,(其中包括司法部部長、警察局長、檢察官、鑑識實驗室負責人),後來這個委員會認為自己缺乏研究關於如何觸及用藥者(用藥者會因為汙名或刑罰的關係隱身而不去接近醫療或其他資源)的專家,因此再納入社會學家、精神科醫師、治療用藥者的專家、社會工作部(the department of Social Work )的公務員等人,以4年的時間完成報告,然後荷蘭毒品政策就以其為依歸。

台灣目前設有毒品防制會報,而綜理會報事務的是法務部部長。但從維護健康的角度,可能綜理會報事務的就不應該由法務部部長負責。另外,會報如何不只是流於各部會的報告,而能確實引導整體國家政策也是個問題,這邊其實需要良好的政策規劃評估人力和研究的支持,其中納入研究關於如何觸及用藥者的專家是重要的。而考量到台灣的組織效能或政策有效性往往缺乏嚴謹的檢視機制,檢視機制的強化也是重要的。

毒品政策的轉型目前看來勢在必行,但相關的經費、人力資源、各方資源的整合協調都仍在起步的階段。要走的路很長,但是先看到問題與方向,逐步調整資源配置,是現在就要開始做的事。

毒品政策改革建言整理

  1. 毒品政策應走向以維護健康為核心的改革。

  2. 從相關國外研究來看,嚴罰、除惡務盡的政策不僅對於維護健康的幫助有限,甚至反而可能有害。國內欠缺嚴謹的經驗研究去了解長期採取嚴罰、除惡務盡政策的成效,應儘速改進政策評估機制。若確實政策效果有限甚至有害,應該將資源投入其他可能更有助於維護健康的政策。

  3. 從相關國外研究來看,以社區預防和處遇、減害、藥物依賴治療的方式來因應用藥問題,比起不斷重覆抓用藥者去關,是比較有效能維護健康的作法。也就是朝向毒品施用除罪化或替代監禁,把國家資源移至醫療心理衛生和社福領域,以及強化調查打擊毒品供應組織之中層的能力,可能是比較好的做法。但具體怎麼做,做到什麼程度,仍要視國家的資源和證據而定。

  4. 我國的供應毒品類之罪,即運輸、販賣或製造毒品之罪的最低刑度太重。未考慮到毒品市場的底層者本身可能就是藥癮者,要透過治療藥物依賴或協助他處理人生困境才能真正解決問題;也沒有考慮到把這些人送進監獄關很久,其實不符刑罰的比例性和資源運用的有效性。正本清源之道在於細緻化供應毒品類之罪的構成要件及刑度區別,比較簡易的作法則是取消最低刑度並提供法官量刑指南。

  5. 毒品政策的績效評估機制要重新檢討。從政府在做了什麼,例如查獲多少毒品、破獲多少案件;轉為更強調政府的作為產生了什麼影響,例如執法如何影響了藥物使用及依賴模式、為了用藥或因為用藥所為的犯行程度是否減少。

     

 

除罪化與替代監禁的爭議

 

有些人反對除罪化與替代監禁的作法,以下將針對這些說法進行澄清:

當代的醫療倫理是以「自願」為原則,帶強迫性的治療其實有倫理爭議。其次,用藥者中,真正需要接受治療者,也只有對藥物產生依賴者。國際研究指出,大約只有1/10的用藥者是產生依賴,需要治療。如果沒有依賴的問題,其實也不用強迫用藥者接受治療,否則也是資源的浪費。第三,以處罰為後盾的治療方案,確實能強化一些用藥者願意治療的願意,但還是要評估監禁的副作用和成本、汙名化的問題、醫病關係的反效果(例如為了脫免處罰而威脅醫生說治療成功)。特別還要納入評估的是,在未除罪化的架構下,你沒辦法明白承認有些用藥者可能就是無法擺脫藥物依賴,沒辦法選擇從減害的角度提供治療,目標不是完全的戒癮,而是拉長再次用藥的時間,以及強化他的生活功能,如穩定的工作、利社會的(pro-social)人際關係的建立。結果就是有一群人反覆進出監獄。

立基於健康的毒品政策基本上建議,透過建立良好的健康及社會服務,來辨識有藥物依賴症狀的人,是比較好的作法。例如與患者建立長期信任關係的家醫科醫師(但亦須提供他們關於毒品及藥物依賴的充分訓練)。

立基於健康的毒品政策涉及整體性的國家資源調配,要求投注資源在打擊涉及組織犯罪、暴力犯罪的毒品供應鏈中上層、毒品預防政策、減害、治療。假使一國在採取立基於健康的毒品政策時,發現國內毒品黑市擴大、用藥者增加,必須去了解是哪一個政策環節出了問題,再看如何調整。要調整的可能是除罪化,也可能是其他,必須視證據以及利弊綜合判斷而定。

除罪化或替代監禁是立基於健康的毒品政策的一環,採用此政策政府是必然要投注更多資源在醫療與社會服務。因此與其說是除罪化或替代監禁增加了政府的財政負擔,不如說是立基於健康的毒品政策本質上即為如此。事實上,從立基於健康的毒品政策來說,縱使對用藥者採取監禁的作法,也應投入更多資源在監獄內與外的醫療與社會服務上。而且回到一開始說的,立基於健康的毒品政策也必須評估政府所擁有的資源,來擬定切實的目標與可行的方案。

這部分涉及立基於健康的毒品政策,必須投入資源在社區內建立良好的醫療、心理及社會服務。根據不同用藥者的狀況,家庭關係的重建有的可能,有的很難。如果家庭支持已經出現嚴重狀況,也可能就需要遠離家庭的居住型治療(residential treatment),另外安排住居處。

另外,目前台灣也有家暴相關法令,這部分就是以保護家人為核心。而若用藥者涉及暴力或其他加害他人的行為,仍有刑法相關規範的適用。最後,要提醒的是,隔離固然看起來是最直接有用的作法,但其實並沒有真正解決問題。

台灣的行政院研考會曾委託學者研究毒品施用者處遇及除罪化可行性,其中即有整理除罪化的本土爭議。


註釋

[1] 文章的撰寫,想法來源於黃致豪律師所提倡的「以證據為本(evidence-based)」的司法改革研究觀念。這個觀念是我們在訪談黃致豪律師時,由他本於心理科學的研究與法律實務經驗所提出的。本文重要的參考資料IDPC Drug Policy Guide是監所關注小組提供。另外國家衛生研究院神經及精神醫學研究中心王聲昌醫師、台北市立聯合醫院松德院區成癮防治科主任束連文醫師、司改會毒品問題研修小組都對本文提供了珍貴的意見,在此一併表達感謝。