前言

美國的政府系統很特別，因為它是聯邦制，不存在「中央」這個概念，聯邦政府和各州政府有較為均等的權力分配。聯邦政府有一部分關乎國計民生的重要權力，而絕大部分關乎老百姓生活的政府權力則統統由各州保持，聯邦政府不得越權行事。這和中央集權制的體系中，總統管省長、省長管市長、市長管村長這樣的絕對上下級關係不同。而這種聯邦制的精神同樣體現在了美國的司法體系當中。

美國有兩套司法系統，一套是聯邦的，另一套是州的，而兩套法院在遵從先例（stare decisis）的原則下，都要服從與聯邦最高法院的判決精神。除最高法院外的其他聯邦法院只處理具有聯邦性質的案件，而剩下的絕大部分司法管轄權則仍然歸於州法院。如此，美國對於法官的行為監督機制也就分為兩套，一套針對各州法官，另一套則針對聯邦法官。

而從監督方式的著手點看，美國的法官行為監督機制大體上有兩種方式，一種是通過法官選拔制度的設計所達到的長期、根本性的、主動的、事前的促進監督機制，另一種則是類似於台灣《法官法》層面下的以個別事件或事件組為基礎的、被動的、事後監督甚至罷免程序。

下表總結了美國法官監督機制的種類：

本報告將對兩套監督系統的運作原理及其典型案例模式做介紹。

聯邦層面上的監督機制

一、聯邦法官的選拔

美國憲法規定，聯邦法官的選拔，首先由總統提出名單，送交美國參議院批准后，總統進行直接任命。但實際情況是，總統在提名之前已經經過大量的考量和協商來確定提名名單，所以總統所提出的名單參議員基本上都會通過，那麼表面上看起來也就變成了總統任命而已，所以以下的文字中，我們說總統任命或總統提名都是一個意思。目前，美國聯邦地區法院約有600名法官，聯邦上訴庭大概有200名法官，再加上聯邦最高法院的9名法官，便組成了美國聯邦司法體系。由於所有聯邦法官都是終身制，一任總統不可能任命所有法官，這在一定程度上也是對總統權力很好的制衡。

但是總統任期內基本上還是會趕上幾個法官職位的空缺出現，而總統選拔法官的方法也是多種多樣。比如，總統可以接受來自以美國法務部、聯邦調查局、國會議員、現任法官和大法官、以及美國律師協會的推薦。更大膽點的，甚至會有人毛遂自薦，跟總統推薦他自己。另外還有一個比較特殊的傳統，被稱作“尊重參議員（senatorial courtesy）”。例如，某州出現聯邦法官空缺，那麼通常情況下，如果這個州的參議員向美國總統提名某人補缺，那麼總統通常情況下都是尊重這位參議院的意見直接提名這個被參議員提名的人。如果總統無事參議員的意見，後果會很嚴重，一方面這對於該參議員是一種侮辱，另一方面也可能會引起總統府和參議員的矛盾。

總統選擇提名者的標準也是多種多樣，但是基本跑不出三大考量標準：司法經驗和能力、政治傾向、以及多樣性。

司法能力很好理解。總統通常會提名那些已經有很多司法類從業經驗，或者是在政府機關工作了很多年的自認公務人員。大多數提名人都有法律學位或者受過其他高等教育。

政治傾向也很好理解，因為總統們很自然的喜歡任命那些與自己和自己的黨派政治立場一樣或相近的人來填補聯邦法官空缺，而總統任命的大部份聯邦法官都是自己當的黨員。這種黨派性的裙帶關係雖然現在已經沒那麼過分了，不過總統肯定還是習慣忠於自己和自己黨派的候選人。

多樣性同樣重要。所謂多樣性就是要確保在法官系統中男、女和中性人比例適當，各個族裔的人都有，這樣有助於確保法官整體不會系統性的偏袒某一族裔或某一性別。直到最近幾年，美國聯邦法官大多數都是白人男子。1967年Johnson總統認命了第一名黑人最高法院大法官，1981年Reagan總統認命了第一名女性聯邦最感法院法官，而從此以後所有美國總統都會任命一些黑人、拉丁裔人、和其他少數族裔成員和女性成為聯邦法官。^[1]

二、聯邦法官的評鑑

先說一句，與聯邦法官不同，州法官大多是民選的，所以我們後面講到州法官監督機制的時候，會講到作為民選法官是否適合連任的根據的評鑑如何進行。但是法官評鑑這種事前的、全面的、主動的監督機制作為日常監督手段對於聯邦法官並不適用。這是因為，聯邦法官一經任命便是終身職位，且由於其為“主要官員（principal officer）”，只能通過國會的正式彈劾或法官犯重大罪責定罪予以罷免，^[2] 加之這唯一的兩種可以罷免情況又幾乎不發生^[3]，且國會若真的想要彈劾某法官，其調查委員會可動用的資源可謂豐富，不用平時就對所有聯邦法官進行常態化評鑑，所以幾乎沒有對於聯邦法官像對州法官那樣的任期內表現的全面打分。所以本節到此結束。

三、聯邦法官的懲戒和罷免

聯邦法官的罷免如上所述，而懲戒則另有一套做法。

要想懲戒法官，就一定要有法可依，否則憑什麼說某法官有問題、活該被炒魷魚？台灣有通過立法而得來的《法官法》，那麼美國有什麼呢？

美國聯邦法官的懲戒要通過兩項法規。第一，在實體判定上，大多遵從美國司法會議（United States Judicial Conference，以下簡稱《行為準則》）所採用的、被法律界廣泛認可的《美利堅合眾國法官行為準則》（Code of Conduct for United States Judges）。第二，在程序操作上，則遵循1980年美國國會通過的《司法行為及無能法》（Judicial Conduct and Disability Act of 1980，以下簡稱《程序法》），其中第十六章第351款至364款詳細說明了如何提起法官評鑑申請。要注意的是這兩套規章不適用於聯邦最高法院大法官們。

任何人都可以檢舉法官。檢舉人只要把檢舉狀交給所在地司法管轄區上訴庭（即，高等法院）。所謂「任何人」都可以的意思是，這個檢舉人不必自己是問題法官審理的案件的當事人，且不必和被檢舉法官有過任何關係，只要檢舉人能說明白為什麼被檢舉法官不適任即可。收到檢舉信的法院工作人員需將檢舉信交給所在司法管轄區上訴庭的首席大法官。大法官看過檢舉信之後，依《程序法》規定，可以採取三種做法：(1)駁回檢舉；(2)結束程序；(3)組織一個特別委員會對檢舉內容進行調查。其中(1)和(2)的效果是一樣的，就是法院將不對檢舉信的要求採取任何其他回應。(2)和(1)的區別在於，在(2)中可能是大法官認為某被檢舉法官在本次收到檢舉信之前就已經受到了應有的紀律處罰或者其他什麼情況的發生讓對被檢舉法官的懲戒不再必須。

如果大法官駁回檢舉或結束程序，那麼檢舉人可以向所在司法管轄區上訴庭的司法委員會對大法官的決定上訴，若司法委員會接受上訴，則可能會要求上訴庭做進一步調查。如果司法委員會駁回上訴，那麼上訴人還有最後一個上訴可以做，那就是向聯邦司法會議做最後上訴。下方整理了整個上訴過程：

回到一開始，如果大法官沒有駁回檢舉也沒有結束程序，那麼他必須立刻組織一個特殊委員會來調查相關指控。這個特殊委員會通常是由大法官本人外加兩組本司法管轄區內的人數相同的地區法院法官和上訴庭法官，有權發傳票，有時候還會僱第三方律師來幫助委員們做調查。調查過後該委員會將向區司法委員會提交調查報告。之後司法委員會可能自己再做進一步調查，可能駁回檢舉，還可能決定基於已有調查結果對被檢舉法官進行處分。如果問題過於重大，司法委員會還可以動議將案件移交給聯邦司法會議處理，而司法會議則有可能向國會建議動用彈劾權來將不適任法官解職。被處分的法官若不服本區司法委員會的處分，可以直接向聯邦司法會議進行上訴。倘若區司法委員會認定法官瀆職屬實，則可以採取三種方法來懲處該法官。第一是暫時不讓這個法官審案，第二是私下對該法官做批評教育，第三是公開對該法官做批評教育。

下面說一下認定法官是否瀆職的判定方法。像前面說的，最主要的實體判斷要依照《行為準則》。《行為準則》共分七項主題性條目，而每個條目下面又分出來若干小條目，規定了法官在法庭內、法庭外、以及私生活等方方面面需要遵守的準則。《行為準則》雖然並非立法產物，但是因被聯邦司法會議所採用而成為判定法官是否瀆職的最主要依據。關於依照《行為準則》判定出的具體的瀆職行為，我們會在後面的案例模型整理中詳細說明。

值得一提的是，依照《程序法》要求，檢舉法官的根據不可與該法官所審判的任何案件的任何實體性問題有關，也就是說，你說一個法官很爛可以，但是你不能說他很爛是因為他某個案子中某處判的不對或某處證據解讀的不好。你只能說，比如，這個法官審判的一個案子中在未知會一方的情況下單獨約見另一方并聽取其證言，或者某案件雙方之一是法官的親戚但是法官卻沒有主動將案子轉給別人。這樣規定的目的是為了在維護司法審判獨立性的前提下確保法官行為正當。案件實體方面的問題，則歸屬於有上訴管轄權的上級法院，不屬於區司法委員會。95％以上的檢舉案都被駁回的原因也就在於大多數檢舉人在檢舉書中都過分強點和案件審判對錯實體上直接相關的部份。

州層面上的監督機制

州法官大多通過民選產生，即便不是直接民選，也是由某民主選舉產生的機構或個人進行任命，且不像聯邦法官那樣是終身制的。這也就給了美國人另一種讓法官在胡作非為之前要三思的機制，即通過法官評鑑來幫助選民們決定法官是否能夠連任。美國的州法官待遇優厚，年收入光工資就有十幾萬美金。以紐約州為例，一個地區法院的法官的年薪就是17萬4千美金^[4]，與私營律師事務所這種肥的流油的地方的普通律師的工資相當，而且各種保險和福利一應俱全。另外，法官在美國的社會地位崇高，而且通常都是為家鄉人民辦事，再加上美國法官自主權比較大，甚至可以把政策性考量作為判決依據，所以很多資深的法律人都想當法官，爭取名利雙收。很自然地，當上了法官的人會想盡一切辦法連任以繼續享受這種美好生活，所以，能否連任對於州法官絕對是一個極好的制衡方法。這種方法的好處在於，相對於針對個別被檢舉法官做出紀律性處分，它更能從根本上長期有效地在事前阻止法官亂搞。

一、州法官的選拔

美國各州的法官選拔制度不一而同，但是大體上可以分為五大類：立法任命（legislative appointment），行政任命（executive appointment），無黨派選舉（nonpartisan election），黨派選舉（partisan election），擇優錄取（merit selection）。有些州可能還會混合使用這五大類中的幾個，不同等級的法院或不同司法管轄區的法官的選拔方式也可能不同，另外即使是整個州都是用五大類中的一種方式，具體採用的程序可能又不一樣。因為每個州具體的作法可以在需要了解的時候自己去查^[5]，所以本報告認為沒有必要一一詳述，那麼在此我們只扼要介紹這五大類的運作方式。^[6]

1. 立法任命

   這個方式目前用的比較少了。在美國只有南卡羅來納和佛吉尼亞兩個州還保持了立法機構有任命法官的全權這樣的機制。在南卡羅來納州，州政府特設了一個由立法委員和普通人民大眾一起組成的十人委員會，名叫“法官擇優錄取委員會”（Judicial Merit Selection Committee）。這個委員會負責審查對法官職務的申請，并向州立法機構做出推薦。州立法機構之後會作出決定來選擇法官。

2. 行政任命

   行政任命很像聯邦的法官任命制度，即需要州長提名、州議會同意即可。早先，各州基本都是仿照聯邦這樣干，但是到了19世紀早期，越來越多的州放棄了這種方式。目前，美國只有加利福尼亞、紐澤西、緬因三個州還保留州長任命制度。其中，緬因州和紐澤西州在的州長提名人選必須得到州參議員的同意，而在加州，被提名人必須獲得一個又州議會組織的三人委員會同意才能當法官。其他一些採用民選法官制度的州中，有28個允許州長在法官換屆前卸任的情況下通過任命的方式來暫時填補空缺。

3. 無黨派選舉

   一個州若採取民選法官，在讓選民投票的時候，如果不提供候選人黨派信息的話，這就叫做無黨派選舉。但其實所謂無黨派選舉也做不到完全的無黨派，像俄亥俄州和密歇根州就要求法官候選人在提交給選民投票之前要首先獲得黨內的推舉。另外，進來很多聯邦法院的判決也傾向於限制州對法官政治身份的控制。所以長遠看來，無黨派選舉的前景並不是很好。

4. 黨派選舉

   這個就很好理解了，在黨派選舉中，法官就跟政客一樣，先獲得黨內推舉，然後再代表黨派去爭取選民們的選票。這其中的拉票等等動作都合正常的政治選舉差不多。

5. 擇優錄取

   擇優錄取也成“密蘇里計劃”（Missouri Plan），或叫做“基於委員會的任命”（commission-based appointment）。大體運作模式就是，有一個委員會，這個委員會審查申請人的材料，然後把資歷最好的挑出來補缺。挑出來之後，一般是在形式上由一個民選的政府官員（一般情況下就是州長大人了）來任命被選中的人做法官。之後，在決定該法官能否連任的時候，一般是會採取選民投票表決的方式（retention election）。這個法官的大名會被寫在選票上，然後選民只要選擇“是”或“否”讓他留任即可。如果留任了，那當然好，如果沒留成，那麼就再走一遍上面說的密蘇里計劃流程重新選一個人來補缺。

二、州法官的評鑑

正因為州法官不是終身制，連任總會是個問題，所以想繼續當法官的人就會在意在retention election的時候自己能否讓選民覺得自己這一任做的不錯，從而取得連任。在這種情況下，對於法官的全面評鑑就有了實際意義，因為這種評鑑可以作為選民做抉擇的重要參考。

美國目前有17個州有正式的法官評鑑機制，外加哥倫比亞特區。其中7個州的評鑑結果會提供給選民來作retention election的決定用，3個州外加哥倫比亞特區的評鑑結果被提供給負責任命法官的官員或委員會，2個州的評鑑結果摘要被提供給州民用以增強其對本州司法系統的信任度，另外5個州的評鑑結果則只提供給本州法官用來做自我檢討之用。^[7]

這裡有一個問題：司法系統要獨立，但是若是現在法官都要看評鑑委員和人民的臉色行事，他們如何能獨立呢？台灣的法律規定，法官應當依照法律獨立審判。其實美國人解決這個問題的方式就是將評鑑集中在「依據法律」上。那些認為司法獨立性和法官的政治責任化相矛盾的人很可能是誤解了司法獨立性的真正概念。所謂司法獨立性，是指法官審判不受到不合適的外部因素所影響，不是指法官想怎麼判就怎麼判別人管不了。這就是所謂的「依據法律」。

評鑑同樣需要有標準，這個標準各州會稍有不懂，但大都是參考美國律師協會（ABA）所頒佈的《司法行為準則範本》^[8]稍作修改就拿來使用。ABA所制定的這套給各州做參考的評鑑準則分為七大條，每條又有若干小條，全面提供了評鑑法官的各項準則。而評鑑委員會的選擇也同樣重要。目前各州的情況依然不一而同，但大體上都會保證評鑑委員會的成員多樣化，不侷限於法律全內的人士，且帶有很大程度上的民主色彩。且評鑑問卷絕對不會問道任何關於某個案判決的實體性問題，而只是調查某法官任內的整體表現情況，進一步有助於在保持司法獨立性的前提下對法官的表現進行評定。^[9]

這種評鑑體制的鑑定結果理論上來說很準確，胡亂審判或貪贓枉法偏袒一方的法官就很可能得到廣泛的差評。即使是被法官偏袒過的律師也沒有太多動力去“報答”這個法官，因為，一方面，他們的案子已經結束，報答不報答也沒有用。第二，他們一家的好評在大範圍的民調結果中可能也起不到什麼作用。而且，如果100個被調查人中99個都給差評，而只有他們給好評，那麼如果被調查人內部不是匿名的話，甚至可能會引起其他人對他們的懷疑。第三，公道自在人心，好人壞人都喜歡好人，所以好人壞人都喜歡好法官，那麼心理知道這個法官很爛的話，在不影響自己既得利益的前提下，也可能給差評。而兢兢業業的法官們則會得到好評，於是一個良性的循環就這樣形成了。

三、州法官的懲戒和罷免

除了用連任評鑑長期監督法官行為之外，美國各州也像聯邦一樣有一套懲戒系統。所不同之處就是，州懲戒體系有權罷免法官，而不必像聯邦那樣只能通過國會來罷免法官。州法官懲戒的準則是依照非常類似聯邦《行為準則》的各州版本的《司法行為準則》。在州中，州最高法院對於法官的懲戒和罷免擁有最高決定權。以路易斯安那州為例，首先由檢舉人向州司法委員會提交檢舉狀。司法委員會由九人組成，任期4年。成員包括3名由本州最高法院選出的法官、三名律師、和三名平民組成。州司法委員會會先進行初步調查，以確定針對某檢舉是否需要進行進一步的紀律性聽證會。^[10] 州最高法院將在聽取州司法委員會的建議的基礎上進行進一步的懲戒處理深知罷免問題法官。至於司法委員會的成員選擇，也是各州不同，但是都有很大程度上的民主成份。以加州為例，司法委員會的成員由州大法官，州大法官任命的14名法官，州律師協會推舉的4名律師，以及州參衆兩院各推擠的代表一名。

案例類別總結^[11]

由於聯邦《行為準則》和州《行為準則》相似度極高，所以法官的不當行為也都很相通。於是，對於典型案例的總結我們一同進行。以下為美國各種常見不適任法官案例類型。

一、不當法庭言行：

通常包括對於州《行為準則》的直接違背，比如不當言辭、不照顧當事人感情的評論、帶有性意味的暗示、種族侮辱、甚至動用暴力。

二、濫用法院權威

三、行政失職和案例管理失誤

若法官延宕日久仍然不給於判決，拖到天荒地老，等到海枯石爛，就是不出判決，不按時組織庭前程序，或不按時做其他程序，則為形成實質和案例管理失誤。

四、不當競選行為

司法人員在競選過程中所收到的限制要比一般政客競選的時候更加嚴格。其中最為常見違規情況的就是散播不真實信息。

五、Ex parte communications（在不知會訴訟一方的情況下與另一方交涉）

聯邦和大多數州的《行為準則》禁止法官在不知會訴訟一方的情況下與另一方交涉討論任何實體性問題。但是，不涉及實體問題的程序性問題則可以單方面確定，例如確定遞交書狀文件等。

六、貪污和偷竊