我國的刑事政策研究,該何去何從?

司改國是會議第五組將於5/11討論「建立研究機制/機構,活用司法統計資料,提升司法實務運作品質」這個子題,法務部司法官學院犯罪防治研究中心提出了報告,認為應投注更多資源於自身上,擴大編制並提昇行政層級為直屬於法務部之中央三級機關,以提升刑事政策的研究能力及影響力。研究需要資源沒錯,但在未檢討過去刑事政策研究問題與困境的情形下,只提到要投注更多資源,恐怕難以真正解決問題。

建議[1]

 
  • 所有的刑事司法相關資料庫(含警政、法務、司法)的空白表單、編碼(coding)方式應在開放授權下釋出,以讓公眾檢視統計資料的蒐集與編碼方式是否應檢討改進。
  • 在考量促進知識發展、公益與個人隱私的平衡後,刑事司法相關資料庫應以合理的方式釋出。釋出內容至少應含資料庫檔(SPSS、STATA、EXCEL/TSV等不同形式)、編碼簿(codebook)。涉及個體資料(microdata)的資料庫,釋出方式可參考公衛領域資料庫的處理方式。
  • 於中研院人文社會科學研究中心下設置刑事政策研究專題中心,並允許研究中心人員合理使用資料庫。
  • 應強化犯研中心組織運作及決策的透明性。
  • 邀請社會科學界熟悉量化研究方法者,一同協助檢討「犯罪狀況及其分析」報告的問題,交流並建立量化分析之基本要求與改進方向。在過程中並尋求跨領域合作的機會,例如統計學、經濟學、心理學、社會學、公共衛生相關領域等等。
  • 邀請社會科學界熟悉量化研究方法者,一同協助檢討重刑化刑事政策的成效,並應提出報告。無法檢視成效,亦應說明理由,以及未來應如何建立嚴謹的成效評估方式。此部分同樣應尋求跨領域合作。
 

統計資料庫的公開

 

刑事司法相關資料庫的公開,對於刑事政策的研究非常重要。台灣一直欠缺嚴謹的刑事政策評估,原因之一在於具研究能力的研究者難以接觸官方原始的資料庫,不清楚有哪些資料可供分析;原因之二則可能在於官方資料庫的資料蒐集範圍與類項就有問題,因此資料不足以作分析。

目前台灣刑事司法相關的統計都是官方挑選部分他們覺得重要的統計項目來公開(像是警政、法務、司法統計年報),或是上網讓大眾查詢(如警政統計查詢網法務統計的進階統計查詢)。但是這樣的統計資料的釋出方式,不僅有內容不完整、擅自合併統計項目的問題,也不是資料庫檔,研究者沒辦法以統計軟體(如SPSS、STATA)讀取檔案以進行操作,執行各式統計。目前比較符合研究者需求的資料釋出方式是類似司法院的「一般民眾對司法認知調查」的作法。該資料庫有收錄於中研院人社中心調查研究專題中心的學術調查研究資料庫(SDRA)中,有公開資料庫檔、問卷和過錄編碼簿(codebook)。但該資料庫與刑事司法關係比較遠。

目前,其他刑事司法相關的資料庫都沒有以開放的方式釋出。目前要看到資料庫的編碼方式甚至使用這些資料庫,只能去爭取相關單位的研究計畫,但只限很少數的人能夠爭取到研究計畫,這樣的狀況其實不利於研究發展與釐清現狀。

要有好的刑事政策研究,官方必須以開放授權釋出資料庫,並以合理的方式向研究者及公眾開放,因此本文提出以下建議:

  1. 所有的刑事司法相關資料庫(含警政、法務、司法)的空白表單、編碼(coding)方式應在開放授權下釋出

    資料庫不會自動產出資料,必然需要有人去登錄資料,或有抓資料的程式。社會科學通常以「編碼」(coding)來稱呼這個資料登錄的過程。人民、公務人員所填寫的一些表單,其實就可能是初步的資料蒐集,接下來可能直接登錄於資料庫(如線上表單),也可能是有人再把資料重新編碼後再登錄。

    為了了解刑事司法相關資料庫資料蒐集的範圍與類項,建議將所有資料庫的空白表單、編碼(coding)方式釋出,編碼方式的釋出可參考一般資料庫編碼簿(codebook)的釋出方式。編碼簿的製作方式,可以參考中研院SDRA,這並不困難,也不涉及個人隱私的侵害。一旦釋出空白表單和編碼方式,對此主題有興趣的研究人員就可以協助確認資料蒐集的範圍與類項是否有問題,並向主管機關提出建議。

  2. 在考量促進知識發展、公益與個人隱私的平衡後,刑事司法相關資料庫應以合理的方式釋出​

    比較要考量釋出範圍與方式的是資料庫檔本身。而資料庫檔的釋出,就會涉及研究人員能不能就資料作分析。所有資料庫釋出的方式,都應包括常見統計軟體的資料庫檔如SPSS、STATA、EXCEL/TSV等不同形式,編碼簿(codebook)也是當然要素。

    資料庫可分為個體資料與總體資料兩個種類。所謂的個體資料(microdata)是以個體為單位的資料,例如一受刑人入監,性別、出生年、入監日期、入監處所…等資料。總體資料(macrodata)則是從更小單位的資料聚集起來所構成的資料庫,例如某一監所一年以上有期徒刑的男性收容人人數、一年以上有期徒刑的女性收容人人數、所有男性收容人數、所有女性收容人數等等。台灣刑事司法相關單位對於總體資料的釋出比較熟悉,不過他們釋出的總體資料類項,不見得符合研究所需,釋出方式也不是資料庫檔,不利研究者使用。

    關於總體資料的資料庫釋出,純粹是統計類項是否符合研究需求的問題,不涉及個人隱私。此部分如何釋出,在公布所有資料庫編碼方式後,應可公開徵求研究者的意見。而另外也可以參考National Archive of Criminal Justice Data(NACJD)中資料庫的釋出方式。NACJD的網站除了資料庫外,也有收錄運用資料庫所做成的研究有哪些,由此也可以從研究回頭去了解資料庫的運用方式。

    關於個體資料的資料庫釋出,就會比較涉及促進知識發展與個人隱私的平衡,但這部分的資料對於評估進入刑事司法體系者所受處遇之成效,十分重要,尤其是再犯情形的記錄。關於個體資料相關的資料庫如何釋出,大致分成直接釋出給公眾,以及限制使用者。前者就需要作比較完整的去識別化等保護隱私的作法;後者可以部分去識別化或是提供原始資料,視使用者權限而定,同時會課予保密義務。個體資料相關的資料庫使用規範,在台灣比較有經驗的是公衛相關的資料庫使用,因為會涉及醫療行為、疾病等等個人隱私資料,應可加以參考。也可以參考政府資料開放授權條款-第1版作為授權條款。總之方向就是往開放,盡量避免只有少數申請政府研究案者才能使用。

 

研究機構的設立

 
  1. 於中研院人文社會科學研究中心下設置刑事政策研究專題中心,中心人員並得合理使用刑事司法相關資料庫

    刑事政策的研究,很重要的是相關資料庫的健全及開放政府以外的研究者使用。考量到政府對於開放給一般人民或研究者可能顧忌甚多,最後開放的資料可能仍殘缺不全,建議是至少中研院也是政府單位之一,而且學術地位崇高,刑事司法相關資料庫的使用,應該盡量無限制地讓中研院的研究人員使用。唯不同人員仍應有使用資料庫的不同權限限制,而下載檔案應有記錄,亦對個資負有保密之責。中研院亦得參與相關單位決定資料庫編碼方式以及合理使用方式之討論或提供意見。

    中研院目前設有人文社會科學研究中心從事跨領域研究,刑事政策研究本身也有跨領域的性質,可能跨社會學、心理學、經濟學,甚至於公共衛生等領域(如毒品政策)亦相關。搭配資料庫的使用,應可於中研院人社中心下設刑事政策研究專題中心,提升刑事政策的重要性並強化資料庫的合理使用。

  2. 應強化犯研中心組織運作及決策的透明性​

    法務部司法官學院犯罪防治研究中心(簡稱「犯研中心」)的報告認為,國家應投注更多資源於犯研中心上,擴大編制並提昇行政層級為直屬於法務部之中央三級機關,以提升刑事政策的研究能力及影響力。但此類政府內智庫的單位可能有欠缺獨立性的問題,容易淪為為政策背書,而非基於證據來作成政策建議及評估。事實上,犯研中心自己提出的研究中心參考對象之一,美國National Institute of Justice (NIJ)就曾受到這樣的批評。美國National Research Council (NRC)就曾於2010年對NIJ的運作提出批判,其中就有指出NIJ獨立性不足、基於政治交待而進行研究、科學研究文化不足、透明性不足等問題,並提出改革建議。NIJ並於2011年提出了一份自我檢討和組織調整的聲明。對這些問題,犯研中心的報告都略而不提,只要求投入人力和資源。

    以台灣的狀況,大概很難期待政府內的犯研中心有多強的獨立性。在此情形下,本文認為,至少研究中心應重視組織運作和決策的透明性。例如研究中心的研究方向如何決定?如何決定研究案的補助?有哪些研究者來申請補助,補助被否決或准許的理由為何。研究蒐集的資料(特別是問卷調查)應合理公開,研究案最後的成果也應公開,該成果後續運用情形也應受檢視。舉例來說,研究成果確實成為政策落實了嗎?政策的成效評估如何?研究被其他研究者引用的狀況如何?相關透明化的建議,也可以參考NRC於2010提出的報告。

 

強化刑事政策之研究

 
  1. 邀請社會科學界熟悉量化研究方法者,一同協助檢討「犯罪狀況及其分析」報告的問題

    本文建議,犯研中心在進一步擴編之前,應先徹底檢討之前其所提出的「犯罪狀況及其分析」報告的問題。參歷年的「犯罪狀況及其分析」可見這些報告幾乎沒有分析,只有統計數字的堆砌。

    與其每年花人力經費在堆砌這些數字,不如邀請社會科學界熟悉量化研究方法者,基於開放資料並對照歷年的「犯罪狀況及其分析」報告,提出分析上的建議。台灣犯防界專長量化方法者不多,部分大老級的研究者習慣用焦點訪談加上外國文獻蒐集的方式來作研究,這是遠遠不夠的。在以實證方式進行刑事政策研究的這個取徑下,[2]量化研究方法的精熟與掌握,是非常重要的關鍵。為了強化、刺激刑事政策研究的發展,應邀請統計學、經濟學、心理學、社會學、公共衛生相關領域熟悉量化研究方法,對於刑事政策亦有興趣的研究者,一同檢討「犯罪狀況及其分析」報告如何做的更好。嚴謹之量化研究要能進行,需要的資料也不僅限於目前已公開的刑事司法相關統計類項,這也是而該報告之所以總是落於欠缺分析的原因。透過資料開放,並邀請泛社會科學領域的研究者一同檢討「犯罪狀況及其分析」報告,建立量化分析之基本要求與改進方向,是吸引更多人才投入此領域的重要一步。

  2. 邀請社會科學界熟悉量化研究方法者,一同協助檢討重刑化刑事政策的成效,並協助建立嚴謹成效評估方式

    關於重刑化刑事政策成效的檢討,嚴格說起來應納入檢討「犯罪狀況及其分析」報告的範圍,但因為該政策成效的檢討重要性高,因此本文特別拉出來談。部分的民眾對於刑罰有一種莫名的安全感,彷彿有了刑罰、加重了刑罰,就解決問題,也停止對政策成效的評估與思考,以為不必再面對問題。毒品政策、酒駕政策都有這類的狀況。偏偏在目前政策走討好路線的情形下,「無毒社會」、「零容忍」、「徹底打擊」等各式在刑事政策上不可能達成、飲鴆止渴的政策宣言卻不斷出現。

    這不是說刑罰完全無效,事實上目前研究已經顯示,刑罰的存在本身就有嚇阻效果,問題在於刑罰的邊際嚇阻力、刑罰帶來的副作用,以及有沒有其他可能替代作法等等。此部分的文獻整理,可以參考鍾宏彬所寫的〈刑罰一般嚇阻作用之實證研究回顧〉。可惜的是,目前台灣根本沒有對於長期發展重刑化刑事政策的嚴謹成效評估。蔡德輝、楊士隆教授是犯防界十分有影響力的學者,他們有做過「重刑化刑事政策對於再犯威嚇效果之研究」,但研究方法有問題。蔡德輝、楊士隆教授的研究只對司法人員及受刑人發放問卷,問他們「覺得」重刑化刑事政策有沒有威嚇效果、怎樣會有較強的威嚇效果,根本不包含再犯率。但其實從研究上來說,應該要看政策如何影響人們的主觀認知,主觀認知又如何影響再犯情形。蔡德輝、楊士隆教授的研究卻只截出主觀認知那段,而沒有處理後續對再犯情形的影響,本文無法得知採此研究方式的理由為何,只能說這不是嚴謹的政策評估方法。

    從結果評估(outcome evaluation)指標來檢視政策的成效是非常重要的部分,但台灣的刑事政策卻不重視這種作法。本文建議邀請應社會科學界熟悉量化研究方法者,一同協助檢討重刑化刑事政策的成效並提出報告。就算無法檢視政策成效亦應說明理由,並提出未來應如何建立嚴謹的成效評估方式。

    唯有透過公開資料,讓更多不同專業的人能投入刑事政策的研究,並提出嚴謹的政策分析,才能真正阻止各種欠缺證據基礎,卻基於安全感需求而提出的重刑化立法方向;也才可能檢討過去的重刑化刑事政策實踐對於政府資源的浪費、人權的侵害,朝向建立符合人權、務實有效的社會安全網。

 


註釋

[1] 本文的想法來源於黃致豪律師所提倡的「以證據為本(evidence-based)」的司法改革研究觀念。這個觀念是我們在訪談黃致豪律師時,由他本於心理科學的研究與法律實務經驗所提出的。本文之撰寫,有與德國柏林洪堡大學法律系博士生鍾宏彬、台大法律系科際整合法律研究所高世軒同學、台北醫學大學醫學人文研究所蔡博方助理教授討論,在此也表示感謝之意。

[2] 事實上,健全的刑事政策研究絕對不只能強調量化方法,質性方法、理論思考都是很重要的。但是台灣刑事政策研究過於依賴文獻整理及焦點座談,而這個作法比較適合初步意見蒐集與釐清問題之用。台灣關於重刑化刑事政策的反思,在理論上已經談很多了,但是整體政策到底產生怎樣的效果則不清楚,這部分還是得靠量化方法來探求。