法務部,尚未邁出的矯正改革腳步?

司改國是會議於8/12召開總結會議,先不論其中的紛紛擾擾,許多的委員在密集召開分組會議的3月至6月間,確實放下自己手邊的其他重要工作全心投入會議,以求重要的改革議案能成為決議。而其中有一塊長期不受重視又難以取得資源的領域,在會議中取得了重要成果,那就是矯正(含少年及成人)制度改革。

8/8總統府司改國是會議網站正式公布了法務部對國是會議決議的回應,可惜的是,從法務部所提出的司改方案及期程中,看出不有把握這次機會,利用外部改革力量,讓矯正制度大步向前。改革似乎是外面的人喊,裡面的人被推一把才動一下。

少年矯正改革

 

少年矯正改革在本次司改國是會議中爭取到了不少決議,法務部其實可以好好運用,但原本的改革重點卻幾乎在法務部回應的方案中消失。

當代的矯正改革基本上是朝著建立「科學化之完整個案管理」的方向來邁進。簡單來說就是有個案管理團隊對違法者進行評估,了解他的需求及適合接受的處遇,擬定個別化處遇計畫。處遇計畫含矯正機構內和外的生活銜接,目標就是讓違法者能重新在社會生活,避免再犯。而處遇的有效性必須有科學上的評估,不是做安心就好。

圖/密蘇里模式在美國也是改革派取徑,左圖為美國一般少年矯正機構的照片,右圖為密蘇里模式的少年矯正機構。圖片取自Missouri DSS Divison of Youth Services的介紹。

在司改國是會議中,少年矯正改革的多項提案,看似龐雜,關鍵是希望逐漸建立多元處遇措施。因為要完善個別化處遇就必須有各種不同的處遇措施可供選擇。在司改國是會議裡有一個決議是「少輔院改制成矯正學校」。少輔院是由純矯正人員組成的機構,而矯正學校要求以制度化的方式,將教育資源引入少年矯正機構中。但這裡引入的教育資源,不能只是把一般學校教育的內容複製到少年矯正機構,必須要針對收容少年的特殊性,設計特殊的矯正教育。這也是司改國是會議決議應設置「少年矯正教育研究中心」的理由。

矯正學校也不能只停留在現在這種很大一間,僅用受刑少年和受感化教育少年來區分收容對象,而必須區分更多類型。有精神疾患的少年、高中低再犯風險的少年、不同性別的少年等等,可能需要不同組合的多元處遇。這也就是司改國是會議會中建議的「依收容少年特質與需求分類設置少年矯正學校」。在矯正學校類型多樣化的想像中,可能會出現不同安全等級的居住設施,部分居住設施並沒有高牆圍籬,而是類似家庭式,由工作人員和少年一起生活。由於這樣多樣化的少年矯正學校樣貌和現行實務有相當落差,法務部和矯正署不熟悉很正常,建議可以參考國外已發展出來的一些模式,例如美國的「密蘇里模式」。

多元處遇,就如同前面所說的不是有做有保佑,成效需要有科學評估,這也就是為什麼司改國是會議建議應「發展少年處遇成效評估機制」。成效評估需要作再犯率的追蹤,這不見得是最好的方法,但很基本。再犯率也不是說零再犯,而是相較於既有的作法,新的作法是否更為有效降低再犯。有了再犯率的比較,接下來就可以作「成本效益分析」。好的少年矯正制度需要投注資源,但矯正系統要爭取政府資源就是很難。成本效益分析是一種論述工具,告訴我們投注資源在少年矯正工作上,可以為社會節省多少社會成本(減少被害成本及刑事司法的支出),或增加多少社會利益(少年在之後的人生賺取的收入及繳的稅等等),由此以爭取更多資源。類似的分析如何進行,可以參考美國National Research Council提出的報告Reforming Juvenile Justice中的附錄A。

可惜的是,在法務部的司改方案中,只有以下看不出願景,破碎不已的改革內容:

  1. 建立少年矯正學校專業教師、專業人員遴聘、訓練及淘汰機制。
  2. 完善少年輔導、復歸建制
    1. 推動施用毒品少年多元處遇機制及策進作為:106年度已將桃園、彰化2所少年輔育院納入「矯正機關藥癮、酒癮戒治醫療服務計畫」。
    2. 協助未繼續升學、虞犯少年習技與就業:甚至連最基本的少輔院改制為矯正學校也沒有,更別提矯正學校的多元化設置,及處遇成效評估機制了。
 

成人矯正改革

 

當代成人矯正改革的基本方向,也是朝向建立「科學化之完整個案管理」。但成人矯正制度的狀況比少年的更為惡劣,現實上必須先建立符合人性尊嚴的生活條件,才有可能往下走,否則活在監獄只是覺得自己根本算不上是個人,更別想談有效處遇。

在司改國是會議裡有個決議是「檢討刑罰制度、刑事政策,降低收容人數」,這是為了解決成人監獄最基本的困境:超收。超收是最主要導致監獄生活品質惡劣,處遇資源稀釋的原因。矯正署目前因應超收的改革作為就是蓋監獄,這是沒辦法的事,因為矯正署無法插手前端刑事政策,也就是要將多少人送入監獄。但是法務部就不同了,法務部有權調整前端刑事政策。在法務部的改革方案中,有一項是「檢討施用毒品行為五年內再犯即處罰、一罪一罰之合理性。毒品犯罪重刑化政策(刑度與罪責不相當)及毒危條例與藥事法及管制藥品管理條例之競合檢討」這個就是司改國是會議裡,提到的對刑事政策之檢討:盡量避免毒品犯罪不必要的入監,或過長無處遇意義的服刑。只是如果看法務部的改革期程說明,又沒有這部分的內容。而且毒品犯罪重刑化政策的檢討又與行政院主推的「新世代反毒策略」矛盾。在新世代反毒策略中,打算提高製造、販賣、運輸毒品罪的刑度,持有三、四級毒品入刑標準降低,反覆施用三、四級毒品者入刑化,這些刑事政策都是往「增加收容人數」的方向前進。台灣的刑事政策欠缺整體藍圖,彼此矛盾,又沒有後端回饋機制,值得注意。

在司改國是會議裡的重要決議還有「完善人道處遇,如改善舍房之通風、照明設備」、「監獄一切措施,不得有損於受刑人之人性尊嚴,如送餐口位置、如廁設施、水電供給等」,這些都是讓人覺得自己活得像個人的生活面向,看似不起眼,但很真實。據監所管理員林文蔚在國是會議中提出的意見書,現在台灣監獄的用水主要是抽取地下水,水質不佳容易雜藏病原。為了節約用水,對用水嚴格管制,收容人必需自行儲水備用,但夜間不供水,房內往往無水可用,馬桶不設水箱,就連沖馬桶的水都沒有。舍房通風不佳,夏天十分悶熱,房內只有抽風機和吊扇各一,在節能減碳的政策下,氣溫27度風扇才會啟用,但半夜二點就必須關閉,五點關抽風機。在法務部的改革方案中有一項是「從受刑人之人性尊嚴出發,檢討監獄措施」,不過具體內容是什麼,並不清楚,而且在改革期程說明中,又沒有這部分的內容。雖然這一系列的改革建議看起來真的不起眼,但希望政府能夠重視。

最後,司改國是會議還有建議「成立外部監所訪查委員會,定期訪視監獄,提出矯正機關相關事項報告書,如醫療、處遇、改善基本生活條件等」。外部訪查委員會的設立是因應監獄的封閉性,裡面的生活實況外界不容易得知。如果有外部訪查委員會,就可以定期監督並公布報告。外部訪查委員會須要修法納入,在法務部的改革方案中,有一項是「已擬具監獄行刑法及羈押法修正草案(包含受刑人處遇、假釋決定之司法救濟)」,但裡面並沒有提到成立外部訪查委員會,其他地方也沒提到,看不太出來有要推的意思。

本文擔心,法務部或許「自認」目前已經有類似的機制,所以不必再設。這麼說是因為,美國在台協會「2016年度《各國人權報告》- 台灣部分」指出台灣監獄目前有「獨立監督:當局允許獨立的非政府觀察員調查監獄的情況」。允許非政府觀察員調查監獄的情況,指的就是像外部訪查委員會,由非政府人員組成團隊,有權訪談監獄相關人員,調取監獄資料,監獄不得拒絕。但其實台灣並不允許獨立的非政府觀察員調查監獄的情況,美國在台協會的人權報告不知是否受到錯誤資訊的誤導,因為台灣目前雖有法務部人權小組、矯正署監所興革小組,這兩個小組有民間委員參與,但就是諮詢性質。監獄內設有假釋審查委員會、申訴審議小組,裡面有部分外部委員,但委員由監獄遴選,獨立性有疑。行政體系有矯正署的分區視察、檢察官考核監獄,但兩者都流於形式,也不是非政府的外部人士。目前做的比較好的是監察院,但司法及獄政委員會的監察委員要管的事非常多,也不會定期訪視監獄,提出矯正機關相關事項報告書。台灣目前確實沒有外部訪查委員會,不允許非政府觀察員調查監獄的情況,而這項改革十分重要。

 

結語
司改國是會議─法務部不可錯過的矯正改革良機?

 

從前面的說明可以看到法務部的司改方案漏了許多司改國是會議的重要決議。當然,文中所提的內容目前不在法務部的司改方案中,不代表法務部不做,或許是要做但沒有被列為重點項目。文本建議,法務部應該要明確針對司改國是會議的各項決議要不要執行一事,一一回應,不執行也應表明並附上理由,而不是只列出部版的改革重點。另外,國是會議中的矯正改革相關決議有相當部分涉及跨院部會,也不只是法務部的事,其他單位也需要回應國是會議的決議。而這種跨院部會的機制也應該妥善建立。

本文看似在批評法務部尚未充分邁出矯正改革腳步,但更希望的是提醒法務部,司改國是會議的決議值得好好利用。長期以來矯正體系很難爭取到資源,因為裡面的人們被與社會隔離,而收容人又被認為是「壞人」,關進去眼不見為淨就好了。但這樣的想法無法真正解決問題的,事實上絕大多數的收容人都會再回到社會,如何協助他們真正能重新在社會生活,避免再犯是很重要的。這次司改國是會議讓矯正改革成為司法改革重要環節,如何充分利用相關決議,以為矯正制度爭取更多資源,讓「復歸社會」從口號變成現實,是接下來必須做的。

※ 原文刊登於2017.8.10 PNN公視新聞議題中心