司法改革國是會議的成敗指標—與民間司改會「2016年全民司法改革運動」之對照比較

前言

筆者於2016年10月25日應邀,至東吳大學人權學程「當代人權議題」課程演講,內容係在說明財團法人民間司法改革基金會,作為一民間NGO監督政府之作法。過往二十餘年來,民間司改會從「平反冤錯案件、監督司法、完善司法體制」三個角度,切入並為司法人權議題努力發聲。其中的取徑,多半採取對抗與監督模式,逼使官方進行司法人權之改革。

其中最容易讓人民有感的司法人權運動,就是對於冤錯案件的協助與救援。司改會過去不管是對蘇建和三人案 、江國慶案 、徐自強案 、或邱和順案 的救援,都是透過個案彰顯不合理的人權現況,進而推動了不少制度性的改革。並且,也因此而體會,建構一個完善的司法體制 ,才是減少冤錯案件的最好方法。由於過往司法體系急欲脫離政治干預,要求高度之獨立性,並且逐漸取得成果,隨之而來的自律卻遠遠不足,因此,監督司法人員 ,也向來是司改會的核心工作。

然而,隨著2016年總統大選,全部的候選人在選前,均承諾會進行大規模的司法改革。當選的蔡英文總統,更主張要召開審議式的司法改革國是會議,提供了官、民互動合作的一個場域。因此,民間司改會除了原初的三大工作軸心之外,主動率先用了2016年一整年的時間,研究並具體試作這個即將召開的審議式會議的可能模式,企圖為後續的司法改革會議,試作一個原型,並稱之為「全民司法改革運動」。

這個「全民司法改革運動」的「原型」,可說是民間司改會的「承先啟後」的一種嘗試:在社會運動的策略上,我們透過推動這個「原型」來持續施壓,期待官方在實作會議時,至少總要達到像民間NGO這樣最基本的水準。同時,我們也指出,這種審議式、人民參與式的國是會議,倘若能夠運作得當,則民間NGO向來監督政府的角色,或許可以轉變成合作與協助模式。

可惜的是,於2016年11月25日正式開始籌備會議的「司法改革國是會議」,對於這個「原型」固然有所參酌,卻很難說是立基在這個「原型」之上而展開。或許現在定論成敗尚嫌太早,畢竟司法改革國是會議目前正在如火如荼的進行之中,後續將會如何發展,值得再進一步的觀察。

本文將說明民間司改會於2016年一整年,試作「全民司法改革運動」之「原型」的經驗與心得。最後,儘管總統府統籌的司法改革國時會議尚未落幕,本文將試著對照民間所做「原型」與官方會議版本的差異,特別是指出兩者間的重大程序差異,並說明官方截至目前為止所受到的批評,可能是輕忽我們在試作「原型」時的所遭遇到的一些困難有關。

「全民司法改革運動」之「原型」

三大特色

民間司改會所設想的「2016年全民司法改革運動」,除了受到「審議式民主」與「開放政府」的思潮影響,同時,也極力想避開1999年司法院召開「全國司法改革會議 」的覆轍。因此,經過集思廣益之後,確立了我們這個「全民司法改革運動」所應具備的三大特色:「擴大參與、公開透明、法治教育 」。

「擴大參與」意指司法改革是全民參與,不再只是法律專業人士的「家務事」;「公開透明」希望這是一種「開放政府」的公共政策討論模式,審議式會議即係要以公開透明為原則;「法治教育」本身是一個手段也是目的,將「法治教育」變成一個目標,會議的過程就會把教育意義納入考量,期待「會議的進行必須讓全民能夠理解」,並且三個階段首尾貫穿。

  1. 擴大參與

    對於司法的不滿與批評,幾乎快要變成一種台灣的「全民運動」,如果再像1999年的全國司改會議,僅由審(法官)、檢(檢察官)、辯(律師)、學(學者)為主力,關起門來開會,比較不好的結果,可能又是法律專業人士彼此之間的本位立場、學術實務之爭,人民無由置喙,沒興趣、沒能力參加,只是一場「茶壺內的風暴」。比較好的結果,大概也是產出幾大冊充滿法律術語的會議紀錄,一般人民不太理解、也無法實質參與討論,都不利彼此之間的溝通與對話。

    其實,擴大參與的本身,也是「解決司法問題」的一個重要方法。正因為在網路與社群媒體高度發達的現代,每個人自己都可以變成「自媒體」,只要能說、敢說,就能吸引人,就能夠吸引大眾的目光。所謂的司法「問題」,不少是法律社群和一般人民溝通不良所造成。與其說是一種「司法問題」,不如說是一種「溝通不良」的問題。因此,如果能透過擴大參與的方式,讓台灣社會關心司法改革的人,都能夠盡可能的交換意見,這樣或許會是一個好的開始。

    我們的目標,尤其是放在所謂「最大化參與的可能性」,其中的分類包括法律人/非法律人、審檢辦學等司法領域內的專業人士/與司法領域密切相關的非專業人士(例如:法醫、鑑識科學、心理學)、官方/社會運動團體/一般公民/網路鄉民。要讓這麼多人、這麼多種類型的人,可以聚在一起討論,會議進行模式的設計與安排,本身就是一門很大的學問,這也就涉及了第二個重要的特色「公開透明」。

  2. 公開透明

    除了召開實體的會議有必要之外,要「最大化參與的可能性」,就要利用網路以便利溝通。網路讓非實體的互動,變成一種可能。因此,如何設計讓「所有的人」,只要有意願,都可以表示意見,而且是一種有效的溝通、有貢獻性的意見,變成了一個極為重要的核心任務。

    為了讓這個溝通是有效的,我們自我要求設定,事前必須將會議資料,預先上網公布,會議進行非但是全程影音直播,也同時在線上開闢聊天室進行文字轉播,並且還有文字轉播的編輯,負責將線上參與者的意見,及時反應到現場會議之內,讓參與的可能性最大化。會議還會製作逐字稿,隨同會議的影音一併上網,達成公開透明的目標。

    「公開透明」除了是讓「擴大參與」變成一個可能性的手段之外,本身也具有取信於社會大眾、讓這個會議變成是一種「全民運動」的價值。倘若官方採用此種模式,就是一種「開放政府、官民共同形成決策」的模式,可以避免官方片面決斷的可能批評,讓會議具有更高的民主正當性基礎。進一步言,倘若在會議中能夠獲得共識而形成決議,可以預見該決議在日後落實時,也比較不會遭遇到太大的阻力。

  3. 法治教育

    「法治教育」不足,本身亦是一種「司法問題」。所謂「司法問題」,有部分是和人民的溝通出了問題,有部分卻是因為人民的法治意識不足,對司法有著錯誤的期待,以致於錯誤的期待落空,卻造成了不滿。為了讓沒有法律專業知識的一般人民,有可能參與這場會議,會議本身的設計,就必須營造鼓勵討論的氛圍,並且降低參與討論的門檻。

    因此,我們認為審議之前的充分資訊告知是重要的,包括設計讓沒有法律專業的一般人民參與的方式,以及把會議的資訊用白話文及可理解、易閱讀的方法傳遞出來,都需要特別的考量。同時,如果「擴大參與」與「公開透明」也能夠順利成功,全民「法治教育」的目標就能有更大的發揮。

    提出司法問題的人民,如果可以順利地把「問題成因解方」三個階段連結起來(詳後述),一方面可以得到問題的解答,另一方面也增長了司法的知識。若能因此逐漸弭平法治觀念和司法之間的實際落差,或許就會減少對司法的錯誤責難,本身就是一種司法問題獲得解決。

三個階段:「問題→成因→解方」

我們將整個會議拆成三個階段「問題→成因→解方」,其實基於以下的原因考量:

第一,如果大家理解也接受,造成人民不信任司法很大的一個問題,是司法體系與人民之間的對話產生落差與隔閡,那麼,這個會議的一個重要成果,就是要能夠回應來自媒體或人民的質疑。第一階段「蒐集問題」之後,我們大概歸結成33個問題 ,雖然無法保證已經百分之百窮盡司法的問題,不過猜想大概也已經最大可能的囊括怠盡。第二階段乃是根據這些問題作出成因分析,如果分析報告也能夠詳實完整,那麼日後人民或媒體對司法有任何的質疑,都可以從第一階段自行連結到第二階段,找出問題的成因,而不是很粗率地歸結為「法官收賄」或「恐龍法官/檢察官」,這種過度方便簡化的出口。

其二,根據1999年迄今的司法改革經驗,法律人最擅長一下子就跳到「解方」,並且容易相持不下,變成一種學派或意識形態之爭。因此,我們期待在提出「解方」的時候,能夠往前追溯,兼顧到人民所提出、所最在意的「問題」。並且樂觀地期待,在分析完問題的「成因」之後,法律人應該可以得到蠻高的共識,在這些「問題與成因」已達到高度共識的堅實基礎下,繼續往下一個階段移動,或許比較容易跳離法律人的本位立場,脫開學派或意識型態之爭,找到高度共識的「解方」。

  1. 蒐集問題

    為了讓一般人民可以參與,第一階段我們設計為一種「提出問題」的方式。台灣人民或媒體都常覺得司法有「很多的問題」,因此,我們認為會議的第一個步驟,應該是確認各方的「問題意識」:以提出問題為出發點,以解決問題為終點。

    我們的想法很簡單,人民或許不太了解什麼高深的法律學問,但至少總是可以提出哪裡有問題,或者說,司法的哪個部分有問題,人民是可以協助提出意見的。這個就像是病人雖然不懂怎麼治病,但至少可以指出哪裡疼痛、哪裡不舒服,為治病的醫生或專家指出一個可能的切入點。

    當然,可以預見的是,人民對司法的意見很多,因此,林林總總的問題會被提出。有些人的表達能力較好,問題清晰,有些人試著想表達意見但不夠明確,我們特別設計了一個留言區 ,並且安排有耐心、溝通態度誠懇的「小編」來深入探究這些意見,一直到確認對方問題的重點為止,並且在對方也認為他的意思大致上被完整呈現時,再把他的「問題」轉移成一個「問題選項」,放置到投票區裡。

    投票區預設有司改會「申訴中心」所遇見,人民最常抱怨司法的問題莫約10個,再加上前述人民對司法所提出的問題,逐漸探究歸納之後,最後形成了林林總總33個司法的問題。問題的呈現方式,不拘泥於邏輯上彼此必然互斥,只是盡可能的蒐羅,因為此階段的目標在於點出問題,後續還會有問題的成因分析,屆時可能會將類似、接近的問題合併處理。

    為了讓沒有提出問題的人也能參與,投票區所提出的問題,開放給所有人都可以投票,同時我們也是希望藉此能得知全民對於這些問題重要性的優先順序。司改會為民間的基金會,資源有限,了解問題的優先順序後,也方便決定後續進行分析成因的優先順序。

  2. 分析成因

    第二階段就是要分析第一階段所蒐羅來的問題,希望找出這些司法問題的成因。分析問題的成因,我們需要諮詢相關領域專家的意見,同時,為了兼顧擴大參與和法治教育的目的,我們還是要建構讓一般人也能夠理解和參與的進行模式。

    於是,我們擇定要先產出最初始的文本,以方便大家聚焦討論,這也是為了實體會議所做的準備,因為可以想見的,如果遲至實體會議上再討論問題的可能成因,可能人言言殊,必定要經歷過一段期間後,才能達到某程度的共識。

    然而,實體會議的成本甚高,包括了與會者的時間成本,以及會議本身的資源成本。因此,實體會議最好只是一種「確認性質」的會議,先有一份初始的報告 作為討論的文本,在很有限的時間裡,盡速地確認對某個問題的成因報告,大家是否尚有要補充、刪除、修正的意見,這樣的實體會議才會效率。

    至於這個作為初始文本的分析成因報告,我們期待資訊的來源可以多元化,所以不拘泥於太過嚴謹的學術格式。具體的做法,大抵是訪談相關領域的專家、蒐集相關的重點文獻,再由幕僚來匯集統整,其中一份報告甚至是由法官主筆,並邀集將近百名法官與檢察官的意見總結而成 。

    召開實體會議的時候,為了方便聚焦討論,除了事先準備並發送給所有與會成員的初始報告之外,我們更決定採用「心智圖」的方式,讓大家可以在有效的時間內,就能夠迅速交換意見。同時,會議的成員,大多以邀請長期關心社會議題的NGO代表為主,雖然會議的進行不採取表決的方式來形成決議,但也刻意維持「非法律人過半」的模式 ,正是為了不讓法律專業人士引領整個會議的節奏,以助於達成「擴大參與」的目標。

  3. 提出解方

    第三階段就是要在分析問題的成因之後,針對成因提出解方。其實,提出種種的政策作為解方,是法律專業人士最擅長的部分,早在1999年的全國司法改革會議,就有不少廣泛且基礎的政策建議。只是,十幾年來的經驗顯示,法律人沒有在「問題與成因」之間來來回回確認與分析的情況之下,政策解方常常流於學派與意識型態之爭,殊為可惜。而我們相信,倘若能夠緊密地將「解方」連結到司法的「問題」與「成因分析」,「解方」比較容易因為奠基在「成因分析」的基礎上而達成共識,不再因為無法檢驗「問題與成因」的脈絡而各執一詞,同時,「解方」也更能夠切合原初人民所提出的「問題」意識。

成敗的關鍵性因素

當然,在舉辦這個「全民司法改革運動」的會議時,會遭遇到不少的困難,也有一些關鍵因素,可能會左右著會議的成功與失敗。

  1. 制定「開放性」的遊戲規則:問題如何蒐集、成因分析如何初擬、可能的解方如何提出

    首先會面對的難題,就是如何不被批評為「操控議題」。民間司改會成立已經二十餘年,當然會有核心倡議或在意的優先議題,甚至於對某些議題,也向來有特定的立場。然而,這個會議比較像是一種「建構平台、邀請大家與會」的模式,倘若從一開始就被批評為「操控議題」,連開始會議都會面臨難題。

    因此,我們的作法是要盡力保持「開放性」,讓所有人認為司法有什麼問題,都能夠進到這個平台。然而,這樣做會遇到的困難,就是問題會過於「發散」,提出問題的內容五花八門,有個人的情緒與感受,也有夾雜事實和經驗,因此需要「收斂」。

    所以我們設計了一個「討論區」,並且安排了一位「小編」和提問者互動,而這位「小編」的功力與能力,影響著第一階段的成敗:能否和提問者良好的溝通對話、EQ是否夠高能順利處理有時刻意的挑釁和攻擊、並且協助提問者進一步釐清他們的問題。

    同時,我們也設計了一個「投票區」,把我們初擬莫約10個問題,和提問者已經釐清完的問題,一併丟到投票區來,開放給所有的人來投票,以最後票數的高低,來決定進行下一個階段優先順序。這些都表示了我們希望以參與者在意的問題為優先,而非我們在意的問題。

    當然,在第二和第三階段,也會有類似的問題,成因分析不能只寫我們在意的成因,解方提出也不能只寫我們想要提出的解方。然而,率先提出一份初始報告,以及把報告製作成「心智圖」,卻是為了方便會議有效率進行而不得不然的方法。

    為了消除這個疑慮,在正式會議之前的工作會議,我們全程錄音錄影上網並公布逐字稿,以讓大家都可以理解我們分析問題成因的脈絡。並且,在經歷過了三次的工作會議 之後,也把初始報告全文上網公布,讓所有參與正式會議的委員和其他所有的人,都可以預先閱讀。

    更重要的是第二階段的實體正式會議,除了全程影音直播之外,還要設置文字轉播的版主,讓版主能夠匯集在網路上參與者的意見,並且及時丟入到實體會議之中,讓「實體」和「虛擬」會議能夠透過這種方式結合,保留「開放性」,讓所有的人都可以參與的「可能性」 。

    這個貫穿三個階段的「開放性」、「隨時參與的可能性」,正是平台能夠免於被批評「操控議題」的關鍵因素,也才是能讓大家願意參與的主要動力。

  2. 討論方式:「發散、收斂、再發散、再收斂」的循環過程

    邀請全民參與、發表意見是一件美事,然而大家的意見會非常發散,因此需要收斂才能聚焦討論,然而收斂的方式也要思考並妥善設計,才不會又落入「操控議題」的批評。第一階段提出問題,是全民最能夠參與的階段,除了前述透過「小編」協助提問者精準呈現問題之外,面對33個五花八門的問題,我們的收斂方式,就是透過「投票」來決定優先順序,以便於進入第二階段。

    第二階段的成因分析,需要有人先寫出初步的分析報告,資料的來源我們盡可能地保持開放性,就會很發散,報告的呈現也會很多內容,不利於討論的進行。因此我們採用「心智圖」的方式來收斂,把報告裡面提到的成因,用一張圖表的方式描繪出來,方便大家聚焦討論,並作為第三階段的基礎資訊。

    第三階段要根據第二階段「心智圖」的成因分析,提出可能的解決之道。第三階段本即預計於2016年底開始進行,囿於司改會本身之資源有限,而官方的司法改革國是會議已經開始籌備,目前僅有進行「司法誤判造成當事人二度傷害」中「警察」相關的解法整理 。

  3. 說明決議之效力:以參與的可能性與決議的諮詢性,降低來自代表性不足的可能壓力與挑戰

    民間司改會所試作的「全民司法改革運動」,由於並不具備有官方色彩,因此會議的決議效力,大概就是「謹供各界參考」,除了供大家參考使用,大概也無法拘束任何人。也比較不會產生「會議代表」與「決議方式」的程序爭執。

    然而,回顧在1999年召開的全國司法改革會議,由於是司法院主責的官方會議,光是如何安排與會代表、由哪些人出席才能具有「代表性」的問題,就爭執甚久。同時,會議的決議方式,以及的決議之後的拘束力,也是1999年大家爭論不休的焦點。

    我們刻意採取非法律人過半的會議模式,目的在於希望不再全是法律人主導會議的方式,才能真正和人民互動與溝通,以真正解決司法和人民溝通與互動不足的問題。同時,在三個階段都保持「開放性」與「隨時參與的可能性」,也才能免除1999年對「代表性」爭執不下的問題,正因為「任何人」在「任何時候」,都可以透過網路加入,就沒有非得「透過誰」來「代表誰」的問題。

    最後要解決的是決議方式與決議效力的問題。因為1999年乃是採用「投票」作成決議(也因此會回過頭去在代表性、代表人數上爭議不休),並且讓司法院長和法務部長享有「否決權」的方式。因此,查看過去的會議紀錄即可得知,每當面對爭議問題,多是法務部長投下反對票,議案就不了了之,感覺甚為可惜。

    因此,我們認為透過擴大參與及公開透明的討論方式,能夠形成共識性的結論,是最好的決議模式。如果成功,日後官方在推動政策時,正當性基礎甚強,而且反對聲浪應該也較少。如果仍然無法達成共識,顯示爭議仍大,至少在過程中已經充份討論,就算沒有正式決議,也已經達到諮詢性的效果,官方日後當可預見政策推行的可能阻力,最好也能預先準備應對與改進之道。

參、民間「原型」與官方版之比較:代結論

問題的收斂方式不同

官方的「司法改革國是會議」,在2016年11月25日正式開始第一次的籌備會議 ,並由蔡英文總統親自擔任會議的召集人。事實上,官方早在11月1日開始就正式公布,開始蒐集人民的司法意見,蒐集的平台主要是透過總統府的網站 ,當然也不以網路蒐集意見為主,民眾不管是寫信、公文、電話、甚至透過各地的法律扶助基金會,都可以表達意見,這個與司改會的第一階段相類似,都有公開向大眾徵詢意見。

然而,如同先前所述,這樣一個「向人民蒐集意見」的過程,必定是一個「發散」的過程,尤其是由總統親自領頭,必定會捲動社會不少的能量。簡言之,民眾的意見必會紛至沓來,讓整理意見的幕僚應接不暇。或許正是因為如此,總統府並沒有像司改會一樣,設置一個「小編」來負責與人民互動,並且,之後在「收斂」問題的時候,也沒有一個機制讓人民可以參與收攏議題的過程,由於開放與透明的程度不足,這些都很容易招致批評。

官方採取這個不同的作法,可能有幾個原因:第一,公家機關不若民間NGO來的自由與彈性,「小編」在與外界互動時,倘若遇到不太有把握的問題,通常需要上簽呈詢問適切的答案,若民眾的問題雜多,簽呈的往返讓意見的表達非常沒有效率。而小編的工作本身也是一種專業,對外又就是機關的門面,如果發言不慎,也會造成機關聲譽受損。因此,除非小編獲得充份授權,否則只能由享有決策權限的人親自上第一線擔任小編。只是有決策權者通常不太可能整天掛在網路上和人民互動,親任小編的可能性不高。沒有效率和擔心引發爭議等等因素,都會造成公家機關對於設置第一線「小編」退縮不前。

第二,像司改會這樣的NGO,可以放任議題發展,甚至把議題討論的順序,全都交由人民來決定。官方的作風通常比較保守,或許會擔心有些議題會一發不可收拾,尤其最後不管如何,總是要由蔡英文總統來概括承擔「司法改革國是會議」的成敗,再加上又有既定時程的壓力,就算再怎麼有彈性,對於議題的規模,仍是會控制在一個可處理的範圍之中。

如此一來,官方要證明自己作法的正當性,就是要能證明所有民眾提出的問題,都已經被包括在幕僚所整理出來的議題之中。從後續的發展中可以觀察到,果然有人開始批評某些議題應該被納入討論卻未被納入。官方對於此種攻擊的回應方式,就是表示所有的議題都可以再被提入討論,這樣也算是保持一定的「開放性」,讓這種「操控議題」的批評稍可消緩。然而,如果從「保有隨時參與之可能性」的面向來觀察,似乎只有籌備委員和分組委員才能夠直接提出新的議題,人民在第一階段結束之後,就似乎與官方的會議「脫勾」,無法再隨時參與意見的表達,人民的意見無法再進入這個國是會議的平台,又是一個參與面向不足的問題。

「擴大參與和公開透明」的程度不同

官方的司改國是會議,也是採用了「非法律人過半」的模式,這點和司改會的思考模式相同,都希望不要只是由法律專業人士來主導整個司法改革會議。不過,幾次分組會議開下來,結果卻是不如人意。我們可以發現,這個和會議主持人有沒有特別關注非法律人的需求,營造一個友善且便於非法律人討論的環境,有著強烈的關聯。

同時,會議資料的準備,是否能讓非法律人完全吸收,也有著絕對的關鍵影響。可惜法律人對議題本身的取捨、討論的優先順序相持不下,導致壓縮了幕僚準備資料和報告的時間,時間過於緊迫、議題過於繁多,以及在開會之前,沒有人預先做「收斂議題」的工作,都讓非法律人身處在惡劣的討論環境之中。議題繁多或許還不是大問題,但是議題沒有經過「收斂」就直接端到會議裡,都會讓會議的進行與討論沒有效率,也就表示沒有預先消弭非法律人跨入參與討論的門檻,會讓「非法律人過半」的參與模式效果大打折扣。

此外,司改會民間版會議的特色,是透過即時的影音直播,並且以文字轉播,企圖引起大眾的興趣,並且透過文字轉播的線上「小編」,讓在網路上參與的民眾,也能夠即時把一己的意見反應到會場之上,讓所有人的擴大參與,都變成具有可能性。這種做法,也會同時一併解決「代表性」的問題,因為在概念上,「全國每個人」都可以在會議上表示意見,甚至就算當下無法透過網路,也可以在事前或事後透過網路表示意見。

然而,由於官方不採取直播的方式,只在會議後放上影音與逐字稿,或許算是有達到「公開透明」的目標,但是對於「擴大參與」顯然有所保留。也因此,1999年關於「代表性」的爭執,各機關的本位爭執,果然又再度出現。連動而來的,就是決議還是要採用表決的方式,充份的討論與說理是否因此消靡,又淪為像1999年般只問立場的表決模式,值得再進一步的觀察。

官方結合「成因」與「解方」,不利討論之進行

最後,官方的作法顯然把民間司改會的第二階段和第三階段,整併在一起討論。官方將從一開始由人民發聲蒐集來的問題,經由幕僚與籌備委員會整理成議題,然後也沒有經過初始報告的收斂,就直接丟到各小組去討論,除了沒有分為「成因」或「解方」兩個階段,也沒有預設討論出來的成果應該是什麼。

我們擔心這種作法,或許會落入我們觀察1999年全國司法改革會議的弊端,因為法律專業人士急切地想要提出所有議題的「解方」,在沒有先往前推移、確認問題的「成因」之前,其實非法律人很難有置喙的餘地,並且,法律人也就很容易陷入流派與意識型態之爭,不斷鼓動自己所提出來的「解方」,才是唯一且正確的解答。倘若因此而流於意氣之爭,重蹈1999年的覆轍,實在是又可惜浪費一次改革的良好機會了。