從《兒童權利公約》看非行少年之處遇服務

2017年11月1日立法院司法與法制委員會舉辦了「檢討非行少年處遇服務之困境與修法展望」公聽會。會舉辦本公聽會是因為王育敏立委提案修正《兒童及少年福利與權益保障法》第53條,該條原規定施用毒品兒少應通報直轄市、縣(市)主管機關並作調查評估,由此以銜接《兒童及少年福利與權益保障法》所定各類兒少協助項目。而王育敏立委之修正案則改為,施用毒品兒少應適用《少年事件處理法》之報告或通報規定者,毋須依本條進行通報。

會有此修正案主要是因為我國的兒少保護機制在實務的操作及資源不足的困境下,實務工作者希望將兒少保護之通報及調查機制限於家內虐待的狀況。而且確實在目前的實務運作及資源分配下,施用毒品兒少只有通報,難以提供後續符合其需求之福利服務,以致於通報淪為虛耗並排擠人力之業務。

而修正案看起來十分像是弱弱相殘:不是認識到非行少年與受家內虐待之兒少需要更多的福利資源的投入,並作適當的體系重整;而是確立兒少保護機制只應適用於家內虐待,由此以避免排擠社工人力。此引爆一向深感非行少年福利服務資源不足、遭排擠之少年司法界人士反彈。

在此背景下,本公聽會並非僅聚焦於「施用毒品兒少是否應依<兒童及少年福利與權益保障法>第53條進行通報」而已,而是邀集相關人士一同來思考,非行少年之處遇服務困境為何?應如何修法?

討論的提綱為:

  1. 非行少年之處遇,實務困境為何?如何與兒少保體系合作,妥顧兒少福利需求?
  2. 地方政府社政單位依兒少法受理通報後之處理程序?受理後處理過程中如何與司法、警政、教育及衛生單位合作?
  3. 少年觀護人如何與地方政府社政單位分工合作?
  4. 如何設置專責處理非行少年之司法社工,落實司法兒少服務?

本次公聽會司改會亦受邀出席。本文是受邀出席之司改會代表所提出之書面資料,重點在於強調,從兒童最佳利益的角度,福利服務系統需要投入更多資源於非行少年身上,資源應依兒少的需求作盤點提供,不應該因其身上的「非行」或「司法」的標籤,即將資源投入一事視為司法系統之責。政府各單位應共同合作,建立符合兒童最佳利益的支持系統,而要達到此目標,又有哪些困難要面對、要解決。

《兒童權利公約》中的非行少年

台灣關於「非行少年」之處理方式,恐有違反《兒童權利公約》之虞,政府應思考改革之必要。

依據《兒童權利公約》第3條指出,「所有關係兒童之事務,無論是由公私社會福利機構、法院、行政機關或立法機 關作為,均應以兒童最佳利益為優先考量。」《兒童權利公約》第15條指出,「一項少年司法綜合政策必須處置下列核心內容:預防少年犯罪;不訴諸司法審理的干預措施和在司法程度中採取的干預措施。」 從兒童權利公約的角度,以兒童最佳利益來作制度性設計,針對兒童(依公約係指未滿18歲)採取預防策略是最優先,並應盡量避免兒童進入少年司法系統。

「盡量避免兒童進入少年司法系統」的指導性方針在《兒童權利公約》第10號一般性意見中,藉由引入《聯合國預防少年犯罪準則》(利雅得準則),而有更明確的呈現。第10號一般性意見的第17條指出,「…締約國應在本國少年司法綜合國策中融入1990年12月14日大會第45/112號決議通過的《聯合國預防少年犯罪準則》(利雅得準則)。」而依據《聯合國預防少年犯罪準則》(利雅得準則)第4條:「…青少年從其幼年開始的福利應是任何預防方案所關注的重心。」同準則第5條:「應認識到制定進步的預防少年違法犯罪政策以及系統研究和詳細擬訂措施的必要性和重要性。這些政策措施應避免對未造成嚴重損害其發展或危害他人行為的兒童給予定罪和處罰。」同準則第6條「在防止少年違法犯罪中,應發展以社區為基礎的服務和方案...。正規的社會管制機構只應作為最後的手段來利用。」同準則第10條「預防政策的重點應促使所有兒童和青少年尤其是要通過家庭、社會、同齡人、學校、職業培訓和工作環境,以及通過各種自願組織成功地走向社會化和達到融合。」

為何應避免兒童進入少年司法系統

為什麼要避免兒童進入少年司法系統,是因為少年司法系統雖然與傳統成人的刑事司法系統有所不同,但一些與傳統刑事司法系統共通的特質,會對兒童造成傷害:

  1. 少年司法有一定的汙名和標籤的效應,而且不只在被定罪或下處分時才有這樣的效應,甚至是被納為處理對象時就會發生。 

  2. 少年司法無可避免地帶有懲罰(痛苦)的性質。這樣的性質縱使是以「保護處分」為名的措施,也是如此,背後最終是「自由的喪失」為威嚇。更不幸的是,在社會懲罰性氛圍變強之時,少年司法中「兒童最佳利益」的考量,容易被公共的安全感及應報的情緒所取代。

  3. 「剝奪自由」無論是否以「監禁」為名,只要涉及與社會的隔離,就可能會對兒童造成傷害。因為這會將少年從他們的父母、同儕及鄰里中剝離,讓少年無法在他們將來必定會身處的社會環境中,學習如何處理生命中的挑戰。而釋放後也可能影響他們後續就學、就業的機會。

台灣的制度設計問題

台灣關於「非行少年」之處理方式,恐有違反兒童權利公約之虞,可以看福利系統對施用毒品兒少的處理方式。依據《兒童及少年福利與權益保障法》施用毒品兒少應作兒少保護通報,並有後續協助。但是在2013年5月內政部依立法院的提案,訂定「兒童及少年福利與權益保障法第53條通報篩檢分類分級處理機制」,則中「少年施用毒品等有害身心物質案件:係指少年事件處理法第3條第2款第6目,少年有吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者」被列為「他機關應依他法規處理之案件」。也就是兒少保護工作人員接到此類通報,不必作評估,是直接分級分類後篩掉。除非此類案件同時還有遭性侵、不當對待、充當不當場所侍應、家內不當對待虐待時,兒少保護機制才會啟動。也就是用行政規則架空了法律的規定。

(一)兒少保護通報案件分為五大類:

  1. 第1類案件:指「他機關應依他法規處理之案件」,包括3種類型:(1)校園霸凌案件:係指教育部校園霸凌防制準則第3條所指性別平等教育法第2條所指校園性騷擾、性霸凌事件;(2)校園性騷擾、性霸凌案件:係指性別平等教育法第2條所指校園性騷擾、性霸凌事件;(3)少年施用毒品等有害身心物質案件:係指少年事件處理法第3條第2款第6目,少年有吸食或施行煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者。

針對施用毒品兒少只有通報然後就篩掉的作法,某種意義上也會讓第一線的兒少保護工作人員並不認為對施用毒品兒少進行需求評估並提供服務是其工作範圍,如此一來此類案件作兒少保護通報,除了虛耗,已經沒剩下多大的意義了。考量到虛耗第一線社工人力,排擠社工篩選緊急案件之時間與人力,王育敏等立委於2017年10月提案修正《兒童及少年福利與權益保障法》第53條,直接明定適用少年事件處理法報告之規定者,不必依本法進行通報,也就不難理解了。只是按照這樣的修法邏輯,施用毒品兒少在法制層面上就意味著先進入少年司法系統中處理,有需要的話再連結社福資源。這與《兒童權利公約》要求盡量避免兒童進入少年司法系統的指導性方針不符。

從《兒童權利公約》的精神出發,甚至「未造成嚴重損害其發展或危害他人行為的兒童」是否應界定為「非行少年」,都是有疑問的。「非行」仍是從犯罪(或可能發展為犯罪)的角度去將部分的兒童吸納到少年司法系統內,這個視角本身就隱然地有重視社會防衛的色彩。我國的《少年事件處理法》雖然很努力軟化這樣的色彩,但基本視角就是如此。因此也有國家或倡議者採用"vulnerable children"、"children in need"之類的概念。在這樣的概念框架下,所謂的「非行」應視為風險行為的一部分,而這些風險行為指向的比較是兒童發展的需求沒有獲得的滿足,而不是其對社會的危害。在本公聽會中,希望討論如何設置「司法社工」以落實「司法」兒少服務,我認為容易落於一個陷阱,就是過快地將「非行少年」劃歸於少年司法範圍,不可不慎。美國的National Association of Social Workers甚至倡議,應將少年司法系統中的兒童單純視為兒童,而非犯罪者,以免以懲罰的角度看待這些兒童。涉及此系統的社工實務工作者,也不是歸為「司法社工」,而是歸為「心理健康或物質濫用社工」(mental health or substance abuse social workers)。

如何強化處遇服務

而如果暫先不論「司法社工」這個名稱,而問題就會成為:要協助此類脆弱兒童的社工要如何配置?目前司改國是會議有提出建議:參考日本兒童相談所制度,整合社政、警政、醫療、教育、檢察體系等相關資源,協助地方政府建置專責處理兒虐、失依、虞犯少年及施用毒品少年等鑑別、篩檢與輔導等機制。關於日本兒童相談所制度也有兒童局(現已併入衛福部社家署)余紅柑的出國報告司法院的日本少年司法、調查鑑別及虞犯處理制度考察報告可參考。此外,司改國是會議也建議,為落實少年觀護所鑑別功能,法務部矯正署應於少年觀護所增加醫療、心理及社工等專業人力。少年觀護所為何要配置這些人力以具有鑑別功能,也可以參考前述司法院的考察報告。除了國是會議以外,立法院司法及法制委員會也曾於2015年3月作成決議,要求法務部研擬將心理師及社工師優先列入監獄及少年矯正單位編制之具體方案。

縱使投入資源在不同單位中配置社工,其實還有其他問題沒有解決:

  1. 社工有沒有能力協助兒少。社工在面對用藥、偏差行為甚至是嚴重犯罪之兒少時,其實需要特別的培訓。以目前的兒少保護社工來說,其實問題不僅僅在於人力不足,也包括不見得知道該如何與此類兒少建立信任關係。此類兒少有其次文化,不懂行話、講兩句都不知道是什麼意思的社工,一開始就可能被認為「什麼都不懂」。

  2. 社工介入的角度到底是服務還是控制。社工的工作目標主要是監控兒少,還是協助兒少解決生活問題,切入的角度不同,作法也就會不同。這在施用毒品兒少的個案工作上很明顯。兒少告知社工自己施用毒品,到底要不要告訴司法人員?知道兒少在施用毒品,是否應該了解原因,必要時告知減害的作法,還是無論如何都強力要求他不能使用?這種實務工作上的困境,其實需要更多制度性的解決,而不是就壓在第一線工作人員身上。

  3. 團隊合作怎麼進行。這其實是最困難的問題,而且在不同階段的問題也很不同,必須很細緻地處理。但不論哪個階段,資源不足都是團隊合作優先面臨的實現困境。一旦資源不足,很多制度上的設計再良善,最後都很容易淪為紙上作業或流於形式。再來,就是各機關或團體的本位主義,不是以協助兒少為共同目標,而是各機關團體有各自要達成的目標:警察要拿到破案績效、社工要達到連繫的要求、民間團體要符合政府補助之方案要求…。如何能把共同目標設定為協助兒少改善生活,而不是各自符合各自設定的KPI,是重要的事。以目前政府運作來說,中央級機關仍有相當的政策決定力量,中央級機關將設定共同目標、進行跨單位合作,以及解決實務上合作的難處視為施政重點,應該會有助於強化第一線的團隊合作。