監外自主作業—即將名存實亡的改革?

2017年12月15日監察院公告了一份調查報告及一份糾正案,可能意味著受刑人復歸改革即將倒退,但這件事似乎還沒什麼人注意到。這件糾正案是關於受刑人監外自主作業脫逃一事。

簡單來講,「監外自主作業」就是讓表現穩定的受刑人,能在出獄前有機會外出工作,而且不派人戒護。這個作法不是台灣獨創的,它是受刑人復歸措施中的一種,英文稱為「work release」。它背後的概念是,在一段時間的監禁後,受刑人習慣了獄中的生活,他需要一些銜接的措施,讓他逐漸準備好回到社會。類似的銜接措施在台灣還有外役監、假釋附保護管束等等。

台灣監外自作業的推動與脫逃事件

台灣這一波監外自主作業的推動,大約是邱太三擔任法務部部長時開始的。2016年11月,邱太三參加了桃園女子監獄的職訓成果發表會,有多位受刑人考取了照顧服務員的證照。她們考取了證照,仍因沒有服完刑而必須待在監獄,沒辦法去工作。為了讓她們回歸社會的路有更好的銜接,邱太三在成果發表會上表示,法務部正在修訂「監外自主作業辦法」,希望讓她們於出獄的前半年至一年前即能接受就業媒合,然後開始工作。每天下班後,必須回到原監獄報到或外縣市的戒治所報到,並且定期接受驗尿等檢測。由此讓雇主有足夠時間觀察她們,同時也讓她們獲得工作機會。

在法務部部長的宣示後,2017年3月「監外作業實施辦法」修訂完成,並從同年6月正式上路。但是在同年8月發生了參與監外自主作業的受刑人,離開監獄後沒有到工作場所,反而回家的事件,引發了媒體的報導。媒體嘲諷邱太三先前掛保證絕對不會出紕漏,這次卻有台北女子看守所的女詐欺犯利用自主外出工作的機會逃獄回家,重重打了法務部的臉,並表示接下來可能會有更多的受刑人趁著外出工作的機會逃跑。

監察院對脫逃事件的調查與糾正

這個事件發生後,監察院也介入調查,並作糾正。調查報告列出了五大建議如下:

  1. 台北女子看守所對參與監外自主作業的受刑人之篩選,不夠妥適。

    調查報告指出,這名脫逃的受刑人原本在監表現就十分良好,又積極報名監外自主作業,雖然另案的犯罪原因是安眠藥物成癮,但家庭支持度高,因此通過遴選。而事後台北女子看守所檢討她脫逃的原因是,這名受刑人本來就因挫折容忍度低,為脫離現實而長期濫用安眠藥物成癮。因此遇壓力易選擇以龜縮逃避之方式處理,以致面對服刑的挫折沒有循正常管道反映,反而以失聯逃脫的方式因應。監察院就以此為由,要求檢討篩選機制。

  2. 台北女子看守所對該名受刑人的教化輔導措施不足。

    調查報告指出,受刑人表示她之所以脫逃回家,是因為她在工作場所不能揭露自己的身分而必須持續說謊。此外由於參與監外自主作業,她平日就得外出工作無法接見親人,外出時又不能打電話給親人,很想念親人。於她回來監獄時,所方雖然有問她的狀況,她都壓抑著沒說。而在脫逃前,她已經在上班途中出現了違規行為,所方卻只是命她抄寫工作守則及靜坐,也沒有充分了解和轉導她。如此種種的情形,監察院指摘台北女子看守所的教化輔導沒有做好。

  3. 由前面兩點可見矯正署沒有作好政策規畫,對台北女子看守所的監督與指揮也不周,應加以糾正。

  4. 法務部應督導所屬機關做好對受刑人監外自主作業配套、政策評估,以及社會溝通。

    調查報告指出,國外在推動監外自主作業時有相關配套,例如建立工作釋放中心(work release centers),這個中心與雇主、觀護人一同合作,並運用GPS定位掌握受刑人行蹤。中心也可提供職訓、家眷同住等措施。而更重要的是,從國外監外自主作業的經驗來看,脫逃不返監是必然會存在的政策風險,不管再怎麼精挑細選都是這樣。但法務部研議監外自主作業時,未參考國外立法例,以致配套不足;也沒有針對失敗率進行具體評估,以致無法評估政策成效;因為未充分考量失敗的風險,也就沒有和社會充分溝通並讓民眾了解,個案逃脫的情形是必然出現,但為何仍有必要推行這個政策。

  5. 法務部應正視,推動監外自主作業會增加監所業務量。

    調查報告指出,如果要好好推動監外自主作業這項業務,教化及戒護人力都需要增加,法務部應確實評估所需之成本並研議如何提高行政效率。

監察院的建議可能讓監外自主作業名存實亡

監察院五大建議中,有一項建議極可能讓監外自主作業名存實亡,那就是第一項「檢討篩選機制」。如果我們依循監察院自己提出的第四項建議,比較外國立法例,並仔細去看本案受刑人的篩選,會發現縱使是按其他國家的標準,本案受刑人也有很高的可能性會通過篩選。

以長期推動監外自主作業(即work release)的美國華盛頓州,其禁止從事監外自主作業的標準為例:

-- 美國華盛頓州禁止標準 台灣禁止標準 本案受刑人是否合格
在監管理評估 非屬於最低安全等級(will not score minimum or be assigned Minimum 1 custody)[1] 必須最近一年內無違規紀錄,否則不得受遴選 可能合格
暴力性評估
  • 犯下一級謀殺罪
  • 被評估認為具高暴力風險且可能對當地居民有威脅
犯家庭暴力防治法第二條第二款所稱之家庭暴力罪或同法第六十一條所稱違反保護令罪。 合格
性侵犯評估
  • 犯下一級強姦罪,且未服滿3年刑期
  • 性侵犯不順從治療,且對公眾安全有威脅
  • 被認為應受民事監管(似台灣性侵犯被評估仍有高再犯風險,應受刑後強制治療)
犯性侵害犯罪防治法第二條第一項所列各款之罪。 合格
身心健康面
  • 身心健康有嚴重問題
  • 拒絕受評估或是未完成成癮治療
  • 健康情形適於監外作業,否則不得受遴選
  • 犯毒品危害防制條例之罪。但犯第十條及第十一條之罪,不在此限。
合格
主觀意願面 沒有積極參與教育或職訓的意願 無規定 合格
脫逃風險面 無規定 犯刑法第一百六十一條所列之罪、有脫逃行為或有事實足認有脫逃之虞。 合格
其他考量
  • 不符與當地釋放中心簽約的標準
  • 在當地受媒體高度關注
  • 受有重罪拘捕令,之後要被移交給當局
  • 受有移民及海關執法局的拘捕令,之後要被移交給當局
  • 有外州釋放計畫
  • 須於其他州接續服刑
另有保安處分待執行。 合格

從美國華盛頓州遴選監外自主作業受刑人的標準來看,重點與其說是放在會不會脫逃,不如說更是放在對公共安全的威脅性上,特別是暴力和性侵的可能。而本案脫逃的受刑人犯的是詐欺罪,因為挫折容忍度低,而長期濫用安眠藥物成癮,這個在暴力和性侵的風險評估上是危險性很低的。

從比較法的角度來看,也從實際社會安全維護的角度來看,本案逃脫之受刑人被遴選參與監外自主作業,都是沒有問題的。事實上,真的按照監察院的標準遴選參與監外自主作業的受刑人,才會毀了這個制度。因為監察院幾乎等於要求監獄只要事前或事後想到受刑人有任何脫逃的可能性或理由,就不應該讓這名受刑人參與監外自主作業。按本案的情形,之後只要認為受刑人可能挫折容度忍低,就不遴選他。這個制度除了淪為名存實亡外,已經想不到其他可能了。

更令人質疑的是,監察院討論政策評估的部分,還是繞在「失敗率」的評估,重點還是放在脫逃的可能,這根本是有問題的政策評估方向。在監外自主作業成效的評估上,研究文獻[2]上成效評估的重點其實是在找出這個措施到底對哪些人來說是有幫助的。換句話說,從社會復歸的角度,哪些人需要且適合透過監外自主作業的方式,讓他重新適應社會。成效參考的指標可能是再犯率(含延遲再犯的情形)、就業情形(找到工作的速度、穩定就業、薪水等等)。

如果監察院真的要糾結於「失敗率」,那比較合理的評估方向,不應在於要求「零再犯」或「零脫逃」,而是相較於沒有接受這類處遇的受刑人,監外自主作業到底有沒有助於參加者「降低再犯」。這和外役監以及假釋附保護管束,甚至其他釋放前和釋放後復歸處遇的成效評估方式是一致的。

結語:復歸作為人權

從社會復歸的角度來看,推動類似「監外自主作業」讓受刑人能逐漸回歸社會的作法,非常重要,台灣需要真正從如何讓受刑人能回到社會的角度,作整體矯正政策的改革。這樣的方向,必須有更多跨部會的合作,特別是勞動部。在監察院調查報告中也提到,目前的就業媒合,往往是靠機關首長、監所主管個人人脈找職缺,沒有制度。受刑人訓織、就業的部分,勞動部應該一起協助提供資源、建立制度。

「監外自主作業」在推動上,確實有配套不足的情形,特別是監察院調查報告中提到無法平日接見、在職場上需要說謊掩飾身份、教化輔導不足、生活作息與其他受刑人不同等等,很需要制度性地解決。不過事實上,監外自主作業的配套不足,只是反應了監獄處遇資源不足的既有困境而已,它並非現在才出現的問題。

而接下來的發展最令人擔心的是,監察院提供了錯誤的篩選和政策評估方向建議,過於強調不能有脫逃,而這樣的思考模式只會導致所有提前接觸社會的措施終將名存實亡,之後類似的改革也難以推動。

而在監察院糾正案出爐後,會不會有基層矯正人員因受刑人脫逃而受懲處,也令人擔憂。事實上我國在面對問題時,還是習慣對個人究責,但其實比較新的思考模式是「組織事故模型」(organizational accident model)[3],也就是重點放在了解到底哪些結構性因素導致事件發生,如何改進避免之後再出現類似事件。因為過度追究個人責任的作法,不僅容易忽略制度性調整,也容易讓個人為了避免究責而更傾向掩蓋錯誤,或是僅為了避免被究責而做事消極。

最後,如果「監外自主作業」這類的措施要能推動成功,無法迴避的就是,社會觀念必須改變。過去社會往往將受刑人重新回歸社會,看成是恩給,是好人給予壞人的機會。如果你不珍惜這個機會再次犯錯,那就不再給你機會了。但是從公民與政治權利國際公約的角度,受刑人復歸社會是權利,而不是恩給。

刑事政策要考量社會安全,並基於社會安全對犯罪者作一定的人身自由限制,這點大家很能理解,但為什麼受刑人復歸社會是一種權利呢?或許我們可以從日常生活中來想想:你有沒有曾經犯下某些錯誤和不當的行為?這些錯誤和不當行為有沒有是跟你的整個成長經歷、性格關連在一起的?你雖然感到後悔,不希望自己再犯,但是就是很難,總是進進退退,甚至因此想要自我放棄或自我毀滅?如果你有這樣的經驗,或許能比較同理,有些受刑人再犯的情形。他帶著沒辦法捨棄的過去和自我,只能接受這樣的自己並面對種種的困難。在這種觀點下,脫逃或違規的因應作為可能就不是不再給予機會,而是用此來了解這個人到底遇到了什麼困難,可以怎麼協助他調整。

為什麼復歸社會是,也應該是人權,因為這就是人類境況的一種展現。想要為這種境況帶來一些些不同,給與一些些希望,這就是人權不斷努力和卑微的企求。

※ 本文刊於2017.12.21公視新聞議題中心


註釋

  1. 華盛頓州的受刑人分類規定可以參考華盛頓州矯正部門的介紹
  2. 以文中提到的美國華盛頓州為例,探討它成效的文章就有:Turner, S., & Petersilia, J. (1996). Work release in Washington: Effects on recidivism and corrections costs. The Prison Journal, 76(2), 138-164. Drake, E. (2007). Does participation in Washington’s work release facilities reduce recidivism?. Olympia: Washington State Institute for Public Policy.
    另外有一篇Weisburd, D., Hasisi, B., Shoham, E., Aviv, G., & Haviv, N. (2017). Reinforcing the impacts of work release on prisoner recidivism: the importance of integrative interventions. Journal of Experimental Criminology, 13(2), 241-264. 本篇在2017年出,還滿新的,裡面的文獻回顧算是完整,對此議題有興趣的朋友,可以從本篇的文獻回顧,去找自己有興趣進一步參考的文章。
  3. 此模型是司改國是會議第一分組趙儀珊委員、陳龍綺委員及黃致豪委員提出的檢討冤錯案模型。道理同樣適用於矯正機關中所發生的事故。