有外部委員參與的司法院人審會開議了

今天是2012(民101)年7月18日,有學者專家參與的司法院人事審議委員會(以下簡稱司法院人審會),終於開議了!大家或許想要提問:過去的司法院人審會組成成員是哪些?為何司法院人審會要有外部委員?其目的與想要彰顯的功能為何?

2012年7月6日起正式施行的《法官法》第4條之所以在司法院人審會中納入外部委員,其原始倡議者是筆者與桃園地院錢建榮法官。然而,國內首次有此提案的,卻是司法院,司法院早在1997(民86)年提案的《司法院組織法》草案第20條,即採納臺灣法學會於1996(民85)年間的建議,主張司法院人審會應有法學教授與律師的參與。不過,立法院於當年度以該草案「未能因應修憲後政府組織的調整與司法預算的變更」為由,而暫不予審查後,十餘年來即未再有類似的提議。歷年來的《法官法》草案,也從未有類似的條文內容。

筆者擔任法官職務以來,本來從未認真關心過法官人事事宜,直到2010(民99)年7月間爆發陳榮和、蔡光治等法官的集體貪瀆案件後,聽聞陳榮和竟是司法院人審會委員,同時也曾擔任臺灣高等法院的自律委員,才驚覺法官群體間確實也有「鄉愿」、「與人為善」的文化,顯見司法院人審會全部成員都由法官擔任,將因缺乏外部監督制衡的機制,而使類似弊端層出不窮。套用台南地院林臻嫺法官的說法,即是:

司法圈內,在我身邊,講求倫理期別,處處溫情,能成人之美、能錦上添花之好人,實在多到氾濫,但是有監督能力又願意負起監督責任與義務之「惡人」,我想不出來。所以,在我沒有辦法,想出應該由圈內「具體的的誰」(司法院長?各院院長?庭長?處長?司長?審判長?人審委員?),來負責當那個「惡人」,能夠有義務、有責任、也有能力地,去「挑出」並「清除」這鍋粥裡面的老鼠屎時,我也認為交給「旁觀者」,也許是實現「清」的唯一可能。

因此,筆者於2010(民99)年7月21日,即在《法官論壇》寫下《引清兵入關?─我對於司法院人審會採多元代表制的意見》一文。該文刊登後,引發法官同仁間的熱烈討論,贊同者有之,但更多的是反對聲音。主要的反對意見大抵是:擔心政治力干預、侵害審判獨立、國外法治文化不同等。不過,這些反對理由都無法說服我,筆者還是堅決主張在司法院人審會引進外部委員。因為這修法涉及司法院人審會的實際運作事宜,筆者遂邀請理念常與我一致、當時擔任人審委員的錢建榮法官,一同參與民間司改會的修法委員會。

當時,因為法官集體貪瀆、白玫瑰運動等事件,《法官法》草案通過與否,成為國內主要政治議題之一,一向關心司法改革活動的民間司改會也有專門討論這議題的修法小組,召集人即為林永頌律師。筆者與錢建榮法官遂自2010(民99)年8月起參與該小組的數次會議,印象中一開始顧立雄律師還抱持質疑的態度(其實1996年間臺灣法學會的建議條文,即出自顧律師之手),主要擔心的是這涉及「法官自治」的問題,同時因為小組成員多為律師,對於法官生態並不了解,關心焦點乃集中在法官評鑑機制。經過筆者、錢法官的溝通後,與會成員贊成這項提議,最後並成為民間版《法官法》草案第4條的條文內容。

當時我們擬定的第4條第2項內容為:「前項委員會,由二十五人組成,以司法院院長為當然委員並任主席,其他委員任期一年,得連任一次,名額及產生之方式如下:一、司法院院長指定七人。二、法官代表十三人:最高法院法官代表一人、最高行政法院法官及公務員懲戒委員會代表一人、高等法院法官代表二人,高等行政法院法官代表一人、地方法院法官代表八人,由各級法院法官互選之。三、檢察官代表一人:由檢察總長或其指定之人。四、律師代表一人:律師公會全國聯合會理事長。五、學者及社會公正人士二人:由第二款法官代表共同推舉二倍人選,送司法院院長遴聘。」同時,規定不分哪類人審委員身分,對於全部人事議案都有表決權。至於立法理由,則為:

  1. 依司法院組織法第二十條規定,司法院設有…人審會,審議各級法院法官之任免、遷調…等人事事項。多年實施下來,固可避免外力干涉,卻也因我國法官大都來自司法官訓練所,產生所謂倫理、期別之關係,加上採取法官本位主義之結果,恩怨、年資、期別及個人意願成為法官人事之主要決定因素,擇優汰劣、透過人事決定究責等因素,反很少考量在內,以致法官成為封閉之群體,並易起「官官相護」之譏。而與我國同採考訓模式、負責法官人事決定之德國司法甄審委員會、法國最高司法會議、義大利最高司法會議、西班牙最高司法委員會,亦均由多元代表之委員所組成。爰於第一項明定司法院設人審會,審議法官任免等事宜,至於人審會委員,則採多元代表制,並於第二項明定…。

  2. 為使法官人事制度民主化、自治化、透明化及多元化,並提升人審會之層級及確保其職權行使之審慎超然,爰於第二項明定人審會委員二十五人,除司法院院長為當然委員並任主席外,由司法院院長指定七人、法官代表十三人、檢察官代表一人、律師代表一人、學者及社會公正人士二人組成,藉由多元意見以減少偏聽,並避免法官同儕之恩怨糾葛。又為免委員久任而濫權,明定委員任期為一年,且以連任一次為限。

其後,立法院在審議《法官法》草案期間,本條文成為主要爭議條文之一(其他包括法官評鑑委員會、職務法庭的組成等),雖然司法院正、副院長都贊成人審會有外部委員,仍有部分法官堅決反對,並積極遊說朝野政黨及立法委員。在經過多次的朝野協商後,通過由3名學者專家參與、對法官遷調事宜僅有表意權而無表決權(法官進場、退場部分則有表決權)的現行條文內容。至於學者專家的產生方式,則由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人,送司法院院長遴聘。

《法官法》主要條文於2012(民101)年7月6日正式施行後,司法院院長隨即從推薦名單中,遴聘臺灣大學法學院教授謝銘洋、交通大學經營管理研究所教授楊千、東吳大學法律系教授謝易宏等3人為外部委員;同時,一如往例,指派司法院副院長蘇永欽、秘書長林錦芳、民事廳長陳駿璧、刑事廳長林俊益、行政訴訟與懲戒廳長許金釵、少年及家事廳長黃梅月、司法行政廳長黃國忠、最高法院院長楊鼎章、最高行政法院院長蔡進田、臺灣高等法院院長陳宗鎮,加上新派副秘書長姜仁修(取代往例的公務員懲戒委員會委員長,因為委員長將兼任新設的職務法庭審判長,負責法官的懲戒事宜,屆時會有迴避的問題)等11人為指定委員。

至於法官票選的人審委員部分,經由全體法官依照各審級法院分別投票選舉的結果,由最高法院法官郭毓洲、最高行政法院法官鄭小康、臺灣高等法院法官陳憲裕、臺灣高等法院台南分院法官李文福、智慧財產法院法官曾啟謀、臺北地方法院法官林孟皇、板橋地方法院法官楊志雄、桃園地方法院法官范明達、臺中地方法院法官洪堯讚、彰化地方法院法官郭玄義、台南地方法院法官林臻嫺、高雄地方法院法官陳明呈等12人出任。

2012(民101)年7月18日,我們這群總計27人(含主席司法院院長)的司法院人審委員,即在司法院舉行101年第6次的司法院人審會,負責未來一年的法官人事審議事宜。會中的主要議案,是由人審委員自司法院院長提名的18名法官遴選委員會候選人中,票選出12名候選人,日後再由全體法官票選出6名法官代表,成為新設的司法院法官遴選委員會的委員(該委員會也是多元代表制)。

會議過程一切順利,12名候選人正式選出。因為是第一次集會,而且議案不多,筆者遂事先準備了一份書面資料《司法院人審會的回顧與前瞻─101年第6次會議發言》,並在議程結束後的臨時動議時提出口頭報告,算是以一位連任人審委員做經驗的傳承。而3位與會的學者專家也都有發表簡短的談話並提出建言,算是為我國的法官人事審議事宜開啟了新局。特別為之誌!

附件

  1. 引清兵入關?—我對於司法院人審會採多元代表制的意見
  2. 司法院人審會的回顧與前瞻─101年第6次會議發言
  3. 101年第6次人事審議委員會會議紀錄

引清兵入關?—我對於司法院人審會採多元代表制的意見

有鑑於現行司法院人審會運作的問題,我陸續發表過「法官人事制度該改革了」(98年10月)、「人民還要忍受司法多久?」、「司法問責文化露曙光」(99年7月)等三篇文章,強調司法院人審會應改採多元代表組成的委員會。這樣的議題深思許久,也在私底下、法官論壇與法官同仁交換過意見,多數法官同仁無法接受,認為引進外力禍福難定,甚至有導致干涉審判的疑慮。簡單的說,就是有「引清兵入關」的疑慮。

對此,我的看法是:這是否算是引清兵入關,本有疑義;即便是引清兵入關,真的不妥嗎?歷史的經驗告訴我們,吳三桂引清兵入關,是否是導致明朝滅亡的主要因素,尚有待考究,何況相較於明朝多數皇帝的昏庸無能、朝政敗壞,清朝皇帝的普遍水準遠較明朝為高,如果撇開漢民族主義的立場,清朝帶來一百餘年的康、雍、乾三朝盛世,人民是過著較為富足的生活的。

回到司法院人審會部分,我國的法官選任是採取考訓模式,其後的法官人事決定,也都是採取法官本位主義。現行法官人事制度是解嚴後所作的改革,在當時行政、立法等政治部門仍有透過司法行政干涉審判的疑慮之際,強化法官人事制度民主化,將舊有人審會委員全部為官派首長產生,改由法官選出部分代表共同決定時,或許有它的階段必要性。

只是,在政治力干預大幅減少的的今日,實不宜再以此為藉口,因為即便人審委員都善盡其職,也會被認為官官相護。何況法官集中學習訓練制度所造成的期別排序,本就容易影響法官的人事決定事宜,加上我國法官的人事審議是採取法官本位主義,司法院人審會全由法官擔任的結果,恩怨、年資、期別及意願成為主要決定因素。如果拋開法官本位立場,您認為現行全數由法官擔任人審委員的組織模式,會是較為妥當的安排嗎?

幾經權衡,我決意推動司法院人審會採多元代表制的修法或立法工作,附件是我參照司法院版本法官法草案所提的條文內容,如果各位細看,可以發現即便引進清兵入關,並不會讓外力即影響、主導了法官人事事宜,反而因為有了外部力量的參與,經由彼此間的監督、制衡,司法行政能提出更適當的人事議案,不會發生因為恩怨而決定得否人事異動的情況,更不會發生現行最高法院找人審會背書的問題。

當然,我必須承認:自己未曾擔任過人審委員、未曾參與司法行政事宜,部分看法或許有盲點。但我願意拋磚引玉,試擬如附件所示的條文,還請各位法官同仁惠予提供寶貴意見。我曾經多次跟法官協會理事長、民間團體討論此一構想,擬定這樣的草案後,也會送給我認識的檢察官、民間團體、律師團體,請他們表示意見。無論如何,推動司法院人審會採行多元代表制的改革,希望有您的參與而更臻理想。

司法院人審會的回顧與前瞻─101年第6次會議發言

壹、基本認識

  1. 賴院長就任前,司法院人審會委員全部由法官擔任,採取法官本位主義的人事政策,法官調動權益大於人民的訴訟權利,每年院際間調動、院內事務分配異動的比率,幾乎達全國法官總數的四分之一,年資、期別、意願甚至個人恩怨,成為法官遷調的主要考量因素。直到99年7、8月間發生一連串的司法風暴,民意沸騰,人民訴訟權利才開始獲得應有的重視
  2. 人事的調整、安排或考核本來就具有價值暗示的功能,如要建立法官群體間有共識的價值觀,得由此著手。因此,上級審法官的遴選、院長的派任、庭長的任用、續任與免兼及候補、試署法官的審查等,就顯得格外重要
  3. 人事決定與審判工作(尤其是刑事審判)不同,沒有無罪推定原則,也沒有無庸置疑之心證程度的適用,而是重在信賴、信任與適才適所
  4. 依每十萬人口享有法官人數的比例計算,我國的終審法院法官人數是全世界最多的,這固然與訴訟制度脫離不了關係,但過多人數只會減損「終審法院法官」職務的尊榮、威望,並造成「各吹各的調」,增加統一法律見解的成本,故應配合金字塔型訴訟制度的建構,減少終審法院法官的人數。

貳、過去一年來司法院人審會功能的回顧

  1. 不是不報,只是時候未到—法官關說行為終將受到不利益或問責
  2. 優遇大法官也是法官,不可違反法官中立性而在選舉期間違規站台輔選
  3. 院長未盡對法官的監督、考評等職責,應負起行政責任—法官酒醉鬧事事件
  4. 法官就非屬其職務所掌事項而積極勇於任事的義行,司法院院長順應委員意見,加碼獎勵,並發布新聞稿與刊登在司法周刊上,以鼓勵見賢思齊
  5. 在人審委員的協助下,調派終審法官者提出判決、著作供審議其適任性
  6. 調司法院辦事法官須善盡行政服務之職,不可官腔官調
  7. 候補、試署法官的成績考察,不只書類,更在乎其品德操守、敬業精神
  8. 巡迴法官,再見!—人民訴訟權利大於法官的調動權益

參、未來司法院人審會審議功能的前瞻

  1. 有外部委員參與的人審會,既能和諧運作又可以發揮實質審議功能
  2. 人審會、法官遴選委員會、法官評鑑委員會等彼此間功能、權限的妥善分工
  3. 司法院應在每年的法官人事大調動前,提出各級法院最近三年的案件收結情形、法官人數、庭長人數、候補試署法官人數、配合政策推動(如觀審、少家法院)所需人數等資料,俾人審委員有宏觀的思維,能依整體司法需求作出決定
  4. 慎選各級法院院長—司法院應要求被提名人提出履歷、願景等資料以供審議
  5. 終審法院法官的派任應多元進用,直接從律師、學者中選任
  6. 終審法院庭長的派任應破除論資排輩的期別倫理文化—石頭不可能變成神仙
  7. 遷調終審法院的法官,應提出著作、判決等資料,以確保其適任法律審工作
  8. 直接調派一審法官為終審法院法官,以貫徹法官無大小理念
  9. 庭長任期制能依法確實的落實與執行
  10. 人事政策應貫徹司法改革的理念—例如,司法院如要貫徹裁判書簡化、通俗化的政策,書類審查委員會即應具有政策決定權限,並選派適任的委員人選。

101年第6次人事審議委員會會議紀錄

公告日:101.07.18
發布單位:司法院人事處
摘要:101年第6次人事審議委員會會議紀錄
 
司法院101年第6次人事審議委員會決議:

(一)審定最高法院法官兼庭長劉福來、最高行政法院法官侯東昇、臺灣高等法院法官鍾任賜、臺灣高等法院臺中分院法官唐光義、臺灣高等法院臺南分院法官高明發、臺灣高等法院高雄分院法官兼庭長陳中和、臺中高等行政法院法官兼庭長沈應南、智慧財產法院法官蔡惠如、臺灣臺北地方法院法官周占春、臺灣板橋地方法院法官高文淵、臺灣士林地方法院法官陳美彤及臺灣高雄地方法院法官兼庭長楊國祥等12人為「司法院法官遴選委員會」法官代表應選名額2倍人選,交法官票選。
(二)推選最高法院法官郭毓洲、智慧財產法院法官曾啟謀、臺灣板橋地方法院法官楊志雄及國立臺灣大學法學院教授謝銘洋等4人,為「司法院改任專業法院法官遴選委員會」委員。
(三)推選最高行政法院法官鄭小康、臺灣高等法院法官陳憲裕、臺灣臺北地方法院法官林孟皇及東吳大學法學院法學系暨研究所兼任教授謝易宏等4人,為「司法院裁判書類審查委員會」委員。
(四)推選最高法院法官郭毓洲、臺灣高等法院臺南分院法官兼庭長李文福、臺灣臺南地方法院法官林臻嫺及國立臺灣大學法學院教授謝銘洋等4人,為「司法院庭長任期審查委員會」委員。
(五)推選臺灣桃園地方法院法官范明達及國立交通大學經營管理研究所教授楊千等2人,為「司法院職務評定再復核委員會」委員。