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新興毒品,管制的問題在哪裡?

在2018年7月內閣改組之際,《自由時報》大幅報導法務部有鑑於新興毒品推陳出新,一一列管毒品的方式追趕不上,因此提出修法草案希望能預先大量列管「化學結構類似」的物質,以防堵新興毒品尚未列管前無法可罰的漏洞。至8月又有《鏡週刊》報導一名吳姓男子進口K他命類似物恐無法可罰,《鏡週刊》並搭配宣傳法務部預計在立法院的新會期推動能大量列管新興毒品的法案。從媒體報導來看,於2018年7月內閣改組後之法務部似乎視該法案之通過為重要政府政績。

可惜的是,從相關媒體報導來看,不僅有些內容有誤、沒有思考到修法草案的副作用,而且也沒有深入討論我國新興物質管制根本性的問題在哪。為了釐清修法到底能解決什麼問題,本文將先簡介我國涉及「新興影響精神物質」管制的法網及其「漏洞」是什麼。「新興影響精神物質」」(new psychoactive substance,以下簡稱「新興物質」)在UNODC的定義中是指,未被《1961年麻醉品單一公約》、《1971年精神藥物公約》列管,但被濫用,可能對公共健康帶來威脅的物質,無論其是純物質的形態或是製劑。「新興」不必然是指新發明,因為有些物質已被合成出來逾40年了,「新興」指的是該物質近年才在市場上可以取得。本文所用的的「新興影響精神物質」一詞,與UNODC的範圍不完全相同,這跟本文探討的法律脈絡與UNODC討論的法律脈絡不同。UNODC因為是聯合國組織,其使用「新興影響精神物質」一詞,自然著重於公約是否列管,而本文談的主要是台灣法律列管的問題。在本文以下的討論中,「新興影響精神物質」(以下簡稱「新興物質」)指的是毒品危害防制條例尚未列管,但近年在國內出現濫用情形或國內尚未出現但可能流入國內發生濫用,從而對公共健康帶來威脅的影響精神物質。影響精神物質指的是,個人在使用或服用後對心理過程(如認知或情感)產生影響的物質。之所以用「新興物質」而不是用「新興毒品」來談,是因為從法律概念上來說「毒品」是一種管制物質的概念框架,但是在我國,還有其他管制新興物質的框架,為了避免概念混淆,因此避用「毒品」這個詞。

在簡介完我國對新興物質管制的法網後,本文將接著探討,報導中所謂能大量列管新興物質的法案,到底能發揮什麼功效,而它所採用的立法方式,會有什麼副作用。最後,本文也將針對我國新興物質的管制模式,提出較好的立法對策,並指出建構較佳的新興物質管制模式,除了立法還要補強什麼。

作者/林瑋婷[1] 民間司改會法案研究員

 

我國對新興物質管制的法網

 

我國對新興物質管制的法網,大致由毒品危害防制條例、藥事法、管制藥品管理條例交織而成[2],這幾部法律彼此有分工,又有部分管制範圍重疊。有管制上的爭議地帶,也確實有管不到的地方,以下將分別說明。

(一) 毒品危害防制條例

當新興物質被政府認為其有危害性,有必要採取禁止、刑事制裁的管制手段時,就會被列於毒品危害防制條例中的「毒品」列管。「毒品」並依其成癮性、濫用性及社會危害性(以下簡稱「毒品三性」)被分成四級,區分不同之處罰輕重。一級處罰最重,四級最輕,四級毒品並包含毒品先驅原料。按照目前毒品列管的實務,只有在國內有濫用情勢的物質才會列管,這也是法務部提出修法案的背景,剛進入台灣的新興物質在前幾次被查獲時,沒辦法視為毒品處罰。要等確認國內有一定濫用情勢後,新興物質才會被列管為毒品。

這不是說,一但列入毒品,這個物質在台灣完全不能流通或使用,而是流通或使用必須依要由其它法律開一個門,訂定流通和使用的正當理由及範圍,此即管制藥品管理條例的重要功能。

不是所有被濫用的物質都可以列為「毒品」,兩大類濫用但無法列管的情形如下:

  1. 是否影響精神有疑問

    按照我國毒品危害防制條例第2條,要被列為毒品要先構成「麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品」從這個定義反面來說,是否影響精神有疑問的物質,就無法列為毒品管制。例如常見於娛樂性用藥的亞硝酸酯類(Nitrites),俗稱Rush Poppers。2018年7月《自由時報》就以「《司法話題》毒品推陳出新 無法可罰案例多」為題作報導:

    警方過去查緝毒品,經常遇上尚未列管的新興物質,例如…多被用來「助性」的禁藥Rush,即使明知效果類似毒品,但也莫可奈何,僅能消極提報給中央單位研擬列管,成為一大漏洞。

    Rush沒有被列為毒品,是因為原則上影響精神物質必須是能穿越血腦屏障,直接影響中樞神經,產生興奮、抑制或迷幻效果的物質。但Rush並不直接影響中樞神經,它是平滑肌鬆弛劑,常見於男同志間助性使用,頂多是說平滑肌鬆弛影響血管,大腦也有血管,有間接的影響。

    Rush確實存在濫用的情形,關於它要怎麼管制,成為問題。在英國制訂Psychoactive Substances Act也有討論,後來決定將它排除於該法規範範圍之外,理由如同上述。日本則是將Rush置於藥事法(現已改名為「医薬品、医療機器等の品質、有効性及び安全性の確保等に関する法律」,行文簡便之故,還是稱為「藥事法」)中的指定藥物中作列管。但這有點問題,因為指定藥物依其定義,是「很有可能會對中樞神經系統產生興奮、抑制或者幻覺等作用,使用於人身上時可能對保健衛生有危害」的物質(參《蘋果日報》 孫斌:新興毒品 日本怎麼管),而如前所述,它並不直接影響中樞神經,因此列為指定藥物已經很勉強。而將它列入日本類似毒品危害防制條例的麻藥四法中管制,更是不可能。法務部想修改毒品危害防制條例,一次性大量列管新興毒品,就算修法草案通過後也不適合用來列管Rush。

    沒辦法列為毒品,就無法可罰嗎?答案是:娛樂性使用的Rush,因為原則上是未經核准擅自輸入、製造的,所以它的輸入、販賣或供應目前是以藥事法的偽禁藥來處罰(參台灣高等法院100年度上訴字第3680號判決、高雄地方法院94年度訴字第4282號判決)。這部分將於之後對藥事法的討論中作說明。

  2. 社會普遍使用

    有的物質應該可以算是「麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品」,成癮性、濫用性及社會危害性也很大,但不會被列管為毒品,原因是社會普遍使用,例如酒精。

    酒精國內國外研究中,常用來與被列被「毒品」的物質作比較。一般酒精飲料所含的是乙醇,乙醇的分子相當小,人體吸收迅速,它也可以穿越血腦屏障直接對中樞神經系統發揮作用。乙醇會對中樞神經產生抑制作用,並且促使大腦報償中心釋放更多多巴胺,引發大腦愉悅回路的活化。長期酗酒會嚴重破壞大腦、肝臟及消化系統等身體系統,飲酒過量甚至會致死。酒精的生理戒斷症狀也非常危險,也有致死可能。

    為何酒精不會被列管為毒品,那是因為毒品危害防制條例的基本作用機制是刑事處罰。如果一個刑罰定下去,社會中相當數量的人都會違法,那刑事司法系統就會過載,根本沒辦法運作。除非刑罰可以搭配物質源頭的斷絕,以及嚴密的社會監控,不然一旦入罪,只是刑事司法體系崩潰,甚至社會秩序更加惡化。但不以刑罰來管制酒精,不是說不管,而是以各種行政方法來規制,包括課稅、年齡取得限制、國家製造或許可製造來確保品質(不良的製酒過程可能產生甲醇,傷害比乙醇大很多),以及觀念的提倡宣導等等。

(二) 管制藥品管理條例

在我國新興物質,除了可能依毒品危害防制條例提列為「毒品」外,也可能依管制藥品管理條例提列為「管制藥品」,一樣分成四級列管。為什麼一個物質被提列為「毒品」外,還要提列為「管制藥品」?這兩個有什麼不一樣?要說明這個,要先說明台灣比較特別的「毒藥分離」的立法模式。

聯合國公約(《1961年麻醉品單一公約》、《1971年精神藥物公約》)以及世界上多數的國家都是採取「毒藥合一」的立法模式,也就是某個物質被列管後,會有法所允許之製造、流通或使用範圍,以及超出法律允許範圍時的處罰。但我國「毒藥分離」的立法模式是:用管制藥品管理條例規範基於醫藥及科學上之需用,合法之製造、流通或使用的範圍和行政規制措施,未依行政規制措施行事者之行政處罰;用毒品危害防制條例規範除醫藥及科學上之需用外,無正當理由之製造、流通或使用之刑事及行政處罰。舉例來說,嗎啡是常見的止痛藥,如何依醫療需求流通,就是依管制藥品管理條例來做。但如果是民眾自行向藥頭買嗎啡施用,就會落到毒品危害防制條例的規範範圍。如果嗎啡沒有被列為管制藥品的話,那就是醫院也不能開嗎啡給患者止痛。

前面講的比較是列管層面的問題,接下來在管制藥品管理條例中還有規定關於管制藥品濫用之監測預警機制。這個機制現在不僅限於已列管之管制藥品,也包括未列管的新興濫用藥品,這部分也就是我國新興物質的監測預警機制的法源。管制藥品管理條例第34-1條規定:「中央衛生主管機關為偵測管制藥品濫用情形及辦理預警宣導,應建立監視及預警通報系統,對於醫療(事)與其他相關機構、團體及人員通報濫用個案者,並得予以獎勵;其通報對象、內容、程序及相關獎勵措施之辦法,由中央衛生主管機關定之。」依據本條所授權訂定的管制藥品濫用通報及獎勵辦法第5條,則進一步規定:「未經依本條例第三條規定,報請行政院核定公告分級管理前之新興濫用藥品,經中央衛生主管機關審議認定者,準用本辦法規定通報。」

或許有些讀者會好奇,監測預警為何規定在管制藥品管理條例,而不是毒品危害防制條例?明明監測的重點就在於濫用而不是合目的之使用。這從管制藥品管理條例第34-1條於2004年增訂的立法理由中,可看出原因:

管制藥品限供醫藥及科學上之需用,如流於濫用,將危害個人健康及社會安全。
無醫療上正當理由而使用管制藥品,即屬施用毒品,我國防制策略乃分為供給面及需求面,斷絕毒品供給主要由司法檢警機關負責,而行政院衛生署管制藥品管理局則以預警宣導減少需求為主,為掌握濫用情形,有必要建置預警系統。

簡單來講,就是因為分工的緣故。毒品危害防制條例的主管機關是法務部,管制藥品管理條例的主管機關是衛福部(前身為衛生署)。從主管機關的角度將監測預警機制放在管制藥品管理條例有個重要的意義,那就是:管制藥品濫用的監測預警,本身在公共衛生層面上就很重要,並不附屬於毒品查緝之下。在監測預警機制的範圍明文延伸至未列管之新興濫用藥品時,更可見於一斑。而在新興物質不斷推陳出新的時代,監測預警機制更形重要,因為新興物質到底對人體產生怎樣的影響,會在社會中大規模擴散還是限於特定族群才會使用,會持續存在還是過一陣子就消失,是不是會伴隨某些特別有傷害性的行為模式等等,都需要了解。而蒐集到的資訊能當作新興物質防治策略以及毒品和管制藥品分級列管的參考依據。

列管和監測預警機制是兩回事。縱使尚未列管為毒品或管制藥品,新興物質也應該有監測預警機制,因為它本身在公共衛生層面上就有重要性。甚至可以說監測預警在步驟上應該是先於列管,因為有監測預警機制所蒐集的資訊,才能有依據地判斷一個物質是否需要列管,以及應該列管於哪一級。

雖然概念上是如此,不過據專家學者接受採訪指出,本文開頭提到新興物質推陳出新,國內列管跟不上的主要理由在於,列管要求要有毒品三性的證明。可是三性中的濫用性和社會危害性這兩個標準有一點「雞生蛋蛋生雞」的問題—— 一個東西要有濫用事實才可以被管制,但如果還沒被管制,就很難被通報、記錄,自然也不清楚有沒有濫用情形及社會危害。沒有濫用性和社會危害性的證明,也就難以列為毒品管制。

明明我國法上列管和監測預警的機制,就已經是兩件事了,但專家學者還是認為在我國必須要經列管才容易被通報、有記錄,那就意味著我國的監測預警機制過於依賴查緝部門基於抓捕、為求定罪的驅力來蒐集資訊,而且公共衛生層面監測預警的重要性並沒有被重視,以公共衛生的角度去蒐集、運用新興物質資訊的機制,恐怕也不完善。這樣的監測預警機制在新興物質的防治上,可以說是個嚴重的漏洞。

不重視公共衛生層面的新興物質監測預警機制,不僅毒品列管分級討論的資料就不足,而且新興物質的防治看起來就淪為「抓到要能定罪」,以及「查到要能驗出來」的問題。例如當學者「建議仿效先進國家進行毒品監控研究,及早掌握、預防新型態毒品入侵」,跳出來發新聞稿回應的是法務部而不是衛福部。而新聞稿的內容就是強調法務部已經在推法案以大量一次性列管新興物質,強化檢驗機制,以及宣導和查緝。

(三) 藥事法

一個物質,可能被列為毒品,又同時構成藥事法的偽藥或禁藥。物質在符合藥事法第20條及第22條時,會構成藥事法上的偽禁藥。

藥事法第20條:
本法所稱偽藥,係指藥品經稽查或檢驗有左列各款情形之一者:
一、未經核准,擅自製造者。
二、所含有效成分之名稱,與核准不符者。
三、將他人產品抽換或摻雜者。
四、塗改或更換有效期間之標示者。

藥事法第22條:
本法所稱禁藥,係指藥品有左列各款情形之一者:
一、經中央衛生主管機關明令公告禁止製造、調劑、輸入、輸出、販賣或陳列之毒害藥品。
二、未經核准擅自輸入之藥品。但旅客或隨交通工具服務人員攜帶自用藥品進口者,不在此限。
前項第二款自用藥品之限量,由中央衛生主管機關會同財政部公告之。

偽禁藥的製造或輸入,應依藥事法第82條處罰:
(第一項)製造或輸入偽藥或禁藥者,處十年以下有期徒刑,得併科新臺幣一億元以下罰金。
(第二項)犯前項之罪,因而致人於死者,處無期徒刑或十年以上有期徒刑,得併科新臺幣二億元以下罰金;致重傷者,處七年以上有期徒刑,得併科新臺幣一億五千萬元以下罰金。

偽禁藥的販賣或供應,應依藥事法第83條處罰:
(第一項)明知為偽藥或禁藥,而販賣、供應、調劑、運送、寄藏、牙保、轉讓或意圖販賣而陳列者,處七年以下有期徒刑,得併科新臺幣五千萬元以下罰金。
(第二項)犯前項之罪,因而致人於死者,處七年以上有期徒刑,得併科新臺幣一億元以下罰金;致重傷者,處三年以上十二年以下有期徒刑,得併科新臺幣七千五百萬元以下罰金。

個人持有或使用偽禁藥,則無處罰之規定。之所以如此是因為在藥事法上,主要是在要求提供藥品的人,要提供依法核准的藥品給消費者。消費者如果取得或使用了未經核准的藥品,比較像是受害人,而不是犯罪者。

被列管為毒品的物質,怎麼會同時被認定是偽禁藥呢?這是因為我國司法實務傾向對「藥品」採取寬鬆的定義,經吸食足以影響人類身體結構及生理機能的化學合成物質,就可能被認為是「藥品」(參藥事法第6條第3款),無論它們是否涉及醫藥使用之脈絡。而「藥品」,只要未經核准,擅自製造,就是「偽藥」。而如果未經核准擅自輸入,原則上就會是「禁藥」。由於被列管為毒品,首先必須是「麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品」,也就是被列管為「毒品」的物質,必然「足以影響人類身體結構及生理機能」,因此被列管為「毒品」的物質,可以想見,未經核准,擅自製造,就是「偽藥」;未經核准擅自輸入,原則上就會是「禁藥」。再加上司法實務對「偽禁藥」的主觀故意的認定也同時一併放寬,因此就容易成罪。例如司法實務(最高法院104年度台上字第147號判決)就認為愷他命是第三級毒品及第三級管制藥品,第三級管制藥品依藥事法第39條規定,應向中央衛生主管機關(即衛生福利部)申請查驗登記,並經核領藥品許可證後,始得製造或輸入並為醫藥上使用,倘涉未經核准擅自輸入者,適用藥事法第22條第1項第2款之規定,應屬禁藥,若涉未經核准擅自製造者,依同法第22條第1款之規定,應屬偽藥。並不限於在醫藥使用脈絡中冒充或摻偽於合法藥物的情形,才會構成偽禁藥。

偽禁藥原則上無須一一公告,符合法律要件就可以處罰。不過在藥事法上,也有公告禁藥的情形,那就是「毒害藥品」。台灣很少做毒害藥品的公告,而且公告也很難搜尋,必須要一一詢問食藥署,才能確定。目前十分常見被司法實務引用的毒害藥品公告,是安非他命類的毒害藥品公告。轉讓二級毒品安非他命,也常被認為構成藥事法的轉讓禁藥罪(例台北地方法院107年度審訴字第69號判決)。

雖然司法實務傾向對「藥品」採取寬鬆的定義,但是它目前沒有擴張到具影響精神效果的「植物」[3]。如果是植物,而非化學合成物質,那它必須透過公告為「毒害藥品」,才可能適用禁藥的處罰規定。大麻屬於植物,於1971年10月2日以衛署藥字第04795號令公告「大麻煙」(Marihuana)為毒害藥品,由此,轉讓第二級毒品大麻,也會被認為構成藥事法的轉讓禁藥罪(例台中地方法院104年度審簡字第1202號判決)。

如果同時構成毒品和偽禁藥,要適用哪個法律,目前司法實務是依「重法優於輕法」的法理,優先適用重法(參最高法院97年度台上字第3490號判決)。由於藥事法上轉讓偽禁藥的法定本刑,比毒品危害防制條例轉讓第二級至第四級毒品的法定本刑重,因此在一個物質同時構成毒品(第二級至第四級)和偽禁藥的情形,轉讓行為通常是用藥事法上轉讓偽禁藥罪處罰。如果是未列管為毒品的新興物質,那怎樣的情形可能會構成偽禁藥呢?邏輯和已列管為毒品者相同:

  • 植物性新興物質,如卡痛、阿拉伯茶。植物性新興物質,必須經公告為毒害藥品,才能納入藥事法的範圍。否則依目前的司法實務,它不符「藥品」的定義,無法適用藥事法偽禁藥的處罰。
  • 化學合成物質類新興物質,原則上構成偽禁藥。偽禁藥之相關規定不處罰個人施用及持有,目前查得之判決,皆是關於輸入、製造、販賣或其他供應行為。但是如果檢察官起訴的案子,被查獲的物質同時有已列為毒品者和尚未被列為毒品的新興物質,而新興物質查獲量少、對量刑影響有限者,法院傾向從嚴認定新興物質不構成藥品,那部分的偽禁藥相關犯行,就會被判無罪,但整個判決一定有有罪的部分,不會全部無罪,例如台北地方法院91年度簡上字第87號判決、台灣高等法院104年度上訴字第2172號判決。就化學合成物質類新興物質,被告涉及輸入、製造、販賣或其他供應行為,被判偽禁藥相關之罪的例子,整理如下:
物質名稱 罪名 判決
愷他命(Ketamine) 明知為禁藥而寄藏罪 台中地方法院90年度訴字第432號判決
輸入禁藥罪 高雄地方法院91年度訴字第934號判決
MDPBP、25B-NBOMe 製造禁藥罪、製造偽藥罪、販賣禁藥罪 台中地方法院102年度訴字第2348號判決
甲氧基甲基卡西酮(Methoxymethcat
   hinone,縮寫MMC,又稱Methedrone)
輸入禁藥罪 宜蘭地方法院105年度訴字第30、126號判決
α-PVP、alpha-PVP 輸入禁藥罪 桃園地方法院106年度審訴字第463號判決
4-chloro-alpha-pvp 販賣禁藥9罪,未遂 新北地方法院107年度審訴字第961號判決
 
N-Ethylhexedrone 販賣禁藥罪,未遂 新北地方法院107年度審訴字第285號判決
轉讓禁藥罪 嘉義地方法院107年度嘉簡字第445號判決

不過有一種新興物質,它因為在國內有廣泛的工業用途而沒有被列為毒品,目前司法實務很明確地認為它在非醫療用途的脈絡,不是藥事法上的「藥品」,從而不構成偽禁藥,那就是「一氧化二氮 N2O」,俗稱「笑氣」。供應N2O作為吸食之用,在桃園地方法院96年度壢簡字第316號判決中,被認為是明知為偽藥而供應,判有罪。但除此之外,法院皆認為只要不是醫療用途脈絡下,N2O就不能算是「藥品」,從而無法構成偽禁藥。因此縱使是被告明知而供應N2O予不特定人吸入使用,仍不構成藥事法上供應偽藥罪(例如桃園地方法院95年度訴字第1882號判決、台灣高等法院104年度上訴字第2172號判決,其他無罪判決用「笑氣」當關鍵字即可查到)。目前明知而供應N2O予不特定之人吸食使用,無法可罰。[4]

在立法院立委質詢未列管為毒品之新興物質如何管制時,立委詢問衛福部是否可以用藥事法中的偽禁藥管制,衛福部代表即明確表示,藥事法不太適用於管制新興物質,因為在藥事法中,有治療性目的的才叫做藥品,否則就是純粹的毒品(參立法院公報第107卷第44期第219頁)。衛福部當然可以認為藥事法中的偽禁藥相關規定,在法理上「不適合」用來處罰輸入、製造、販賣或其他供應新興物質的行為。但不可否認,除了N2O外,司法實務確實用藥事法來處罰上述行為。

最後,以表格簡列新興物質(除了N2O外)跟藥事法上偽藥或禁藥的關係。

  未經核准擅自製造 未經核准擅自輸入 公告為毒害藥品
化學合成物質 偽藥 禁藥 禁藥
植物 禁藥

介紹完我國新興物質的管制法網,大概可以得出這個管制法網的模樣如下:

  • 毒品危害防制條例要列管才能管制,未列管就罰不到。但如果不是影響精神物質的其他在娛藥性用藥脈絡使用的物質也不能管,例如Rush;如果是社會普遍使用的影響精神物質也不能管。

  • 管制藥品管理條例,與毒品危害防制條例搭配,為列管為毒品之物質開一個基於醫藥及科學上合法使用的空間。影響精神物質的監測預警機制在本法中,不限是否列管,但是在台灣公衛層面的監測預警機制並不受重視。

  • 藥事法上的偽禁藥相關的處罰,是未列管為毒品之新興物質處罰的主要法源。藥事法處罰輸入、製造、販賣或其他方法供應偽禁藥,不處罰個人施用及持有。化學成合物質類的新興物質,不待一一列管,即可處罰。植物性的新興物質,則仍須公告為毒害藥品才能處罰。但衛福部認為非屬醫藥使用脈絡的新興物質濫用,不應該用偽禁藥相關的規定處理。

 

法務部草案的問題

 

在說明了台灣現有新興物質管制的法網後,我們再回來探討法務部提出的修法草案,它到底能達成什麼效果,而它又會帶來哪些副作用。

法務部所提之修正條文與現行條文主要差異如下:

修正條文 現行條文
本條例所稱毒品,指具有成癮性、濫用性、對社會危害性之虞之麻醉藥品與其製品、影響精神物質與其製品及與該等藥品、物質或製品具有類似化學結構之物質 本條例所稱毒品,指具有成癮性、濫用性及對社會危害性之麻醉藥品與其製品及影響精神物質與其製品。

簡單說,就是將「成癮性、濫用性、對社會危害性」加上「之虞」,並將範圍擴大到現有列管毒品之「類似化學結構之物質」。

為何要這樣修,法務部提的理由是:

  1. 增加「之虞」是因為原本的用語容易讓人誤解為須在「國內」有成癮、濫用及對社會危害之實際情形,才可以將新興物質列管為毒品。而增加「之虞」的話,可以參考聯合國新興影響精神物質(NPS)早期預警報告系統各國之濫用通報資料、世界各國之列管情形或資料,即加以列管,不待國內出現實際危害時,始得列管。

  2. 增加「類似化學結構之物質」是因為現行毒審會採取單一物質逐次審議列管之模式,無法因應新興物質快速推陳出新之情勢。因此參考日本指定藥物制,增列得將類似化學結構之物質於一次毒品審議程序列管,以大幅縮短新興毒品列管時程。以日本的作法來說,2013年2月至3月間,主管機關即公布「合成大麻素類型」等772種新興物質為指定藥物。

值得注意的是,法務部草案強調,新興物質仍然要經毒品審議程序列管,不會出現某一物質未經列管,僅單純因其化學結構類似於現有之毒品,即被認定為毒品。如果是這樣,其實法條文字不建議使用「類似化學結構之物質」這樣的用語。因為這樣容易造成不待列管即得視為毒品的誤解,而且「類似化學結構」到底要多「類似」才算,目前法律上難定義[5]

先假設「類似化學結構之物質」的用語不會造成未經列管即視為毒品的問題,從前面的討論來看,法務部的修法草案能達成的效果是:

  • 會公告哪些物質就是要處罰,處罰範圍比原則上不需公告即可處罰的偽禁藥明確。
  • 預先列管,新興物質一進入國內,就可以依毒品危害防制法之相關規定作處罰。和藥事法偽禁藥相關規定相比,最主要的差別在於是否處罰使用者。

不能解決的問題是:

  • 台灣新興物質防治,在公共衛生層面上監測預警能力的不足。
  • 社會普遍使用之影響精神物質如何管制。

可能產生的副作用是:分級混亂、理據不足。

本文之所以認為新法通過後,可能產生上述副作用,是從現行分級實務出現的問題作預測,以下將對這部分作討論。

我國毒品的分級列管,是由毒品審議委員會(以下簡稱「毒審會」),透過表決的方式作成決議,之後再由行政院公告。目前毒審會決議所立基的報告並沒有對外公開,不過有法務部公告毒品危害防制條例第2項各款附表(也就是法條中未明列的第一級至第四級毒品的品項)修正草案總說明,[6]該修正草案之總說明,隨著時代的變遷內容越來越豐富。從最新的修正草案總說明可以大致看出目前毒審會決議所立基的報告,大致包含以下幾類資訊:

  • 藥理、毒理,並會與已列管為毒品且化學結構類似之物質作比較。由於沒有列出資料來源,有時無法充分確認立基於哪些證據。例如動物實驗、人體實驗、分子模擬,或僅為有根據的猜測(educatued guess)。有的會寫無相關研究。
  • 成癮性:有的會寫無生理和心理依賴性相關研究。有的會寫「可預期有成癮性」,應該是有根據的猜測。有的直接寫「會出現成癮性及依賴性」,但看不出所立基的證據。
  • 濫用性及社會危害性:「社會危害性」這個概念包含哪些面向,要蒐集哪些資訊來證明,不是很明確。不過從文中看起來是用濫用情勢和致死案例來證明。大致上來講會有以下幾類證據:
    • 臺灣地區醫療院所通報藥物濫用者使用統計(通常為零)。
    • 臺灣地區檢驗涉嫌毒品及管制藥品案件之非尿液檢體統計(即查獲疑似非法之毒品及藥品,送各實驗室及檢驗機構後所得之檢驗結果統計)。
    • 執法單位查獲或受理鑑定情形統計。
    • 法務部法醫所鑑驗解剖案件統計。
  • 國際間列管情形:不確定資料來源,每次提到的國家不一定一樣。
  • 產業用途:工業局會提供產業調查詢問的結果。

從修正草案總說明的內容,可以理解特定物質應該要列管為毒品,但很難看出列管於「哪一級」的理據:

  • 類似化學結構物質的毒品會散在不同等級中,不能直接從類似化學結構去推論分級。例如色胺類中樞神經迷幻劑,二甲基色胺、二乙基色胺在第二級、5-甲氧基-N-甲基-N-異丙基色胺在第三級、5-甲氧基-N,N-二異丙基色胺在第四級。又例如甲基卡西酮 (Methcathinone) 在第二級、4-甲基甲基卡西酮 (4-methylmethcathinone、Mephedrone、4-MMC) 在三級。不過縱使化學結構「類似」,不同物質仍可能有相當不同的作用機轉和效果,因此說類似化學結構物質都應該分在同一級並不合理,還是要看說明是否能彰顯出分級理據,只是目前看不太出來。
  • 成癮性就是說有,但很難看出高低。
  • 看不出國際間列管情形的參考價值。各國列管框架不同,大概只能看出國際間多有列管,或少有列管。
  • 唯一比較能看出端倪的是,濫用情勢提升,物質可能就會被「升級」。例如甲氧基甲基安非他命從第三級升到第二級。不過當物質濫用普遍到一個程度,升級也不容易,因為加重刑罰會帶來過大的社會副作用。例如愷他命的升級問題。

除了從說明很難看出為何應列管於「哪一級」,從既有的說明中也可以看出,物質分級的理據並不周全。例如安非他命類物質是常見的列管分級討論對象,但安非他命類物質依其化學結構的不同,作用機轉和產生的效果,就有不同。這些不同很難在說明中看見,更別提這些不同到底如何影響了列管分級的決定。

為了說明這個問題,要先跟讀者說明目前主流對「成癮」的神經生物學解釋。[7]主流的解釋認為,成癮是物質的效果與腦部的回饋路徑(reward pathway)發生關係。日常生活中的許多活動,包括特定種類的飲食、性、遊戲等,都能刺激回饋路徑的活躍,使得個體在進行這些活動時感到愉悅、能持續追求相關的行為。特定物質或行為,例如 電玩、賭博,之所以讓人成癮,就是「利用」這樣的回饋路徑使得個體得到滿足、並且「修改」了這些迴路,讓個體需要追求更高客觀程度的刺激、才能達到同樣主觀程度的滿足。

在這個迴路中,佔據重要地位的是多巴胺這種神經傳導物質、以及能分泌多巴胺神經元的活動。當然僅憑刺激多巴胺神經元活動,並不足以全面解釋成癮的生理與心理機制(包含學習、制約與記憶,以及戒斷跟復發);不過部分高成癮性的物質,例如古柯鹼、安非他命、甲基安非他命,其之所以能帶來強烈快感、並且容易建立後續的依賴性,被認為與其干預多巴胺神經元的機制有強烈關連。以安非他命與甲基安非他命來說,其作用機轉包括:讓多巴胺神經元大量釋放多巴胺在突觸間隙、讓正腎上腺素釋放至突觸間隙中,而全面地影響回饋路徑相關的活性,進而獲得快感、以及在高劑量時產生諸如執著、刻板行為跟安非他命引發的精神症(amphetamine psychosis)。

分類上同樣也是安非他命類物質的MDMA,其作用機轉、以及產生的效果,就比較不同。MDMA相較於安非他命與甲基安非他命,更多是(但也不只)刺激血清素的釋放,[8] 導致使用者有心情愉快、放鬆的感受。這樣的機轉差異也反應在不同的使用習性上。根據用藥者社群的回報,長期大量的安非他命使用者中,這次施用跟下一次施用的間隔可以非常短、甚至能連續不間斷地使用;但是MDMA的施用間隔至少要維持個幾天,如果短於這個間隔就施用 MDMA 的話就感受不到「藥力」。前面這些說明並不是要否認MDMA的神經毒性以及對於腦部可能的傷害。只是施用後的感受與施用樣態的差異,會影響到使用者後續的行為,以及助人工作可能介入的方式。

MDMA和安非他命及甲基安非他命同列為第二級毒品。由於MDMA的列管分級資料查不到,無法確認當初分級的理據。但行政院院臺法字第 1050188237 號公告並自2016年12月28日生效之「毒品之分級及品項」部分分級及品項,中有增列、升級一系列安非他命類物質,從修正草案總說明中,同樣看不出有對不同安非他命類物質的差異,有充分說明。從而也看不出這些差異是否及如何影響了分級。在修正草案總說明中,對甲氧基甲基安非他命(MMA)、氟安非他命(FA)、甲氧基乙基安非他命(MEA)、氯安非他命(CA)的文字略有不同,但描述非常類似:

  • 已知OOO為安非他命類化學合成物質,安非他命類物質之副作用包括失眠、神經過敏、易怒、食慾減退、體重減輕、情緒改變,血壓升高、心跳加快、體溫升高、妄想性精神分裂症、幻覺、幻聽、強迫性的反覆行為、中風等。
  • 已知安非他命具有高潛力的成癮性,可能會導致嚴重的心理或生理依賴性,可以預期OOO之成癮性類似於安非他命。

但這些把這些物質產生的效果都類比為安非他命,並不合理。

以MMA來說,MMA的異構物4-甲氧基甲基安非他命(又名對-甲氧基甲基安非他命,英文簡稱PMMA,以下皆用英文簡稱)[9]是常見被摻在搖頭丸裡,用來模擬MDMA效果的物質。毆盟於2003年世界衛生組織於2015年都有針對PMMA提出風險評估報告。這些風險評估報告都先於我國於2016年討論MMA之時。世界衛生組織的風險評估報告明確提到,在動物實驗中,低劑量的PMMA產生MDMA之類「放心」(entactogen)物質的效果。目前沒有關於PMMA依賴潛力(dependence potential)的系統性研究。缺乏多巴胺效果可能意味著它的依賴潛力低,但沒有已出版的人類資料可以證實此。

事實上,關於PMMA真正嚴重的危險,並不是成癮,而是摻偽的問題。PMMA讓使用者感受到效果的劑量與致死劑量接近。它的作用比MDMA慢,又會被摻在搖頭丸裡,當作模擬MDMA效果的成分,但用藥者不見得知道搖頭丸裡面摻的是PMMA,覺得沒效果就在短時間內追加服用,就造成用藥過量致死的問題。

面對PMMA低成癮性但高使用風險,而且那個使用風險來自使用者不知道自己所用的錠劑被摻偽,我國毒品危害防制條例到底要怎麼將之分級,是令人很頭痛的事。在行政院院臺法字第 1050188237 號公告中,MMA被列為第二級毒品,PMMA屬於MMA的異構物,也同樣列為第二級毒品。施用第二級毒品,依法應處三年以下有期徒刑。但對使用者來說,他如果能知道或有辦法選擇,他不會去用PMMA,其實不太需要用刑事處罰來嚇阻使用者。但是從管制販賣來說,在搖頭丸裡摻PMMA是要不得的事,會提高死亡風險,考量其危害性,列為第二級毒品是合理的。我國毒品危害防制條例,把成癮性、濫用性、社會危害性,視為相輔相成而不會矛盾的概念:成癮性越高,越容易讓人想去濫用,社會危害也大。而在新興物質上,偏偏就不見得是這麼回事。

如果不管分級的理據,統計毒品分級的結果,大概可以看到近年新興物質的分級,大多是分到三級,少數是二級。統計結果如下表:

  一級 二級 三級 四級 毒品先驅原料
2005 0 1 1 0 0
2006 0 0 2 0 0
2007 0 0 0 1 1
2008 0 0 0 0 0
2009 0 0 1 1 0
2010 0 0 1 2 0
2011 0 0 7 0 0
2012 0 3 3 0 0
2013 0 3 4 0 1
2014 0 1 2 0 3
2015 0 5 3 1 2
2016 0 3 8 0 0
2017 0 2 6 0 0

本表的統計始從2005年1月14日行政院院臺法字第0940080295-A號公告後開始做,此公告確立毒品先趨原料納入四級毒品。此後一至四級毒品定義上的範圍即固定,較不會因為定義的變動影響範圍。不計入2018年,是因為這年還沒過完。如果是升降級,只會計入公告所列之級數。例如第三級升第二級,會把第三級的列管品項刪除,增加第二級的列管品項,就會計第二級列管品項+1。

從表列來看,2011年出現一波增列新興物質的高峰,7種新興物質都列為第三級。之後除了2015年列管「丙泊酚」(Propofol)為第四級毒品外,其他都是列為第三級或第二級毒品。2011年(含)之後第三級共增加33種,第二級共增加18種。比例大概2:1。

為何提列管分級品項統計是要指出,在現行法之下新興物質的分級就是在理據不足的情形下,在二三級之間作選擇。第三級毒品的個人施用和持有目前是行政處罰,而第二級則是刑事處罰。一個選擇,就會影響使用者可不可能會被抓去關,以及國內刑事司法系統的負擔。如果在面對不斷推陳出新的新興物質,我國並不是那麼有能力適當操作毒品分級這個體系,那請問法務部的草案將毒品定義擴張到「之虞」,一次性大量列管新興物質,到底要怎麼分級,怎樣才不會變成亂分,令人擔心。而亂分為較高等級之毒品者,之後縱使有證據顯示,毒品三性嚴重程度不如預期,恐怕也難以降級。

 

建議作法

 

整個台灣新興物質管制相關的狀況看下來,本文的建議作法分成新興物質管制模式本身,以及監測與風險評估要怎麼做來討論。

(一) 關於新興物質的管制

關於新興物質的管制,到底要怎麼規範,目前法務部提出的毒品危害防制條例的修法版本確有所不足,不建議採用。那到底怎麼管制為妥,本文提出以下兩種可能的作法。

  1. 活用藥事法偽禁藥的規定

    目前面對未列管為毒品的新興物質,我國司法實務就是用藥事法中關於偽禁藥的規定來處罰。以目前偽禁藥的認定來說,唯一會出問題的就是植物性新興物質,如卡痛、恰特草。如果要用藥事法來處罰植物性新興物質的輸入、製造、販賣或其他供應行為,必須將其宣告為「毒害藥品」,就如同宣告大麻煙為毒害藥品一樣。

    藥事法不處罰個人施用或持有新興物質,這從法理上來說不算管制漏洞。首先,從刑法的角度將個人施用和持有入罪本來就是有爭議的作法。刑法不處罰自傷行為,所以自殺或自傷刑法並沒有入罪。如果個人因為影響精神物質之濫用而有傷害他人的行為,法理上,刑法應處罰的是他傷害他人之行為。如果大家認為處罰個人施用和持有,是因為被列為毒品的物質,一旦使用就有很高潛在傷害他人的可能,是所謂的「抽象危險犯」,那其實應該要一一檢視各品項的毒品施用,到底引發多少犯罪行為,因為不同品項毒品使用脈絡、影響人體的效果都可能不同,以台灣來說,連安眠藥成分的物質都列為毒品,到底服用安眠藥引發的犯罪有多少,難道不用調查嗎?

    再者,藥事法不處罰個人施用和持有,理由是藥事法是要求提供藥品的人,要提供經實證合理使用上是安全的藥品給消費者,消費者如果吃了或拿到不安全的藥品,他比較像是受害人而不是犯罪者。這個道理在新興物質的管制上也是通的。新興物質剛進入市場時,對使用者來說也是未知的,供應者宣稱安全無虞,但該物質可能對身體造成很大的傷害;新興物質也可能被用作摻偽,讓使用者在不知道的情況下服用。

    從歷史的角度來論,其實我國長期以來就有以藥事法搭配毒品危害條例來因應影響精神物質濫用的作法。早期衛生署(衛福部前身)對偽禁藥的界定,也確實包括非醫藥使用脈絡。從行政院衛生署民國於1990年10月09日所作出之衛署藥字第904142號公告可以看出,當時把藥物藥商管理法(現行藥事法的前身)和麻醉藥品管理條例(現行管制藥品管理條例及毒品危害防制條例的前身)視為嚴厲程度不同的管制手段。衛生署先將安非他命類藥品公告為毒害禁藥,對製造、輸入、販賣或其他供應行為處以刑事處罰,但不處罰使用。後來認為「安非他命」日益氾濫,情況迫切,且具有輕微成癮性,因此公告「安非他命類」藥品列入麻醉藥品管理條例第2條4款,以及該條例施行細則第8條所定附表4依「化學合成類麻醉藥品」管理,以處罰非法持有或使用。正是這樣的脈絡,也才會有司法實務上針對已列管為毒品之物質,到底該「優先適用」藥事法還是毒品危害防制條例的討論。如果自始藥事法就無關醫藥使用脈絡外的濫用,那不是何者「優先適用」,而是自始不構成藥事法上偽禁藥相關之罪。

    或許衛福部是因為擔心,如果用偽禁藥的規定來處罰新興物質的輸入、製造、販賣或其他供應行為,而衛福部是藥事法的主管機關,到時候查緝的責任會落在衛福部的頭上。但從法制面來說,並不會發生衛福部擔心的事。由於供應偽禁藥的處罰是刑事處罰,它的查緝是由檢警調之類有追訴犯罪權限者負責。現在如果有民眾向衛福部食藥署檢舉有人供應偽禁藥讓人使用,衛福部食藥署也是轉刑事警察局處理。除非仿日本厚生勞動省下設具司法警察身分的麻藥取締官,不然供應偽禁藥的查緝就不應該是由衛福部負責。衛福部食藥署頂多是針對有取得許可之藥商、藥局、藥物工廠等做行政稽查,如果查到疑似供應偽禁藥的情形,那之後也是要交由有追訴犯罪權限的人員接手查緝。

  2. 增設待觀察物質管制類別,列管新興物質

    如果大家有共識,認為藥事法不應該用來處理醫藥使用脈絡外的影響精神物質濫用的問題,新興物質的濫用應由毒品危害防制條例來處理,也是可以。那比較好的作法是在毒品危害防制條例增設待觀察物質管制類別,列管新興物質,而不是直接將毒品三性的範圍擴大到之虞,造成新興物質被亂分級的風險。

    這樣的建議是從分析既有毒品列管分級情形提出的。考量到現行法中毒品列管看起來是合理,但分到哪一級的理據常常不足或不周全,而法務部的修法草案沒有提供任何機制改善這個問題。因此建議在毒品危害防制條例中增設待觀察物質管制類別。毒審會如果認為特定物質依國外之證據資料顯示,其具有毒品三性,希望在其尚未進入國內前即預先列管,可以先把新興物質放到待觀察管制的類別中。待新興物質進入國內且依國內外資料蒐集的程度,認為足以判斷其應如何分級時,再放入現行的毒品分級體系中。

    增設的待觀察物質管制類別,其之供應行為的處罰,不應比現行毒品分級中最低等級的毒品(即第四級毒品)高。既有毒品分級列管的邏輯,是基於對物質明確的掌握,要求知道其三性的嚴重程度。但是新興物質對國內的危害仍不明確,重罰不符毒品危害防制條例背後的管制法理。此外,也不應處罰個人施用及持有,理由如同「活用藥事法偽禁藥的規定」不處罰個人施用及持有的理由。這樣的作法,也與歐洲對面新興物質的法律回應類似,即無論新興物質之管制是立專法或是設特別管制類別,通常採取較低度之處罰,而且管制重點也是放在供應面,比較不是需求面(即處罰個人施用及持有)。

    除了毒品危害防制條例外,藥事法也需要修正。因為如果不修正藥事法,可以想見由於歷史的因素,藥事法中的偽禁藥就會不斷被拿來加重處罰轉讓毒品的行為,但基於濫用目的的轉讓毒品,從頭到尾不在醫藥使用脈絡。本文建議將藥事法第6條修正為「本法所稱藥品,係指左列各款之一基於醫藥上需用之原料藥及製劑…」加上「基於醫藥上需用」的文字,明定藥品只限醫藥使用脈絡。不過如果這樣修正,基於濫用的目的,輸入、製造、販賣或以其他方式供應Rush的行為,就不能用偽禁藥相關之罪處罰。而Rush如同之前文中說明的狀況,不直接影響精神,沒辦法用毒品危害防制條例管,大家得另外想管制方法。

    無論採取上述第一種還是第二種管制模式,雖然都比法務部目前的修法草案好,但都無法解決:社會中普遍使用的物質如何管制的問題、我國不重視公共衛生面向的監測預警機制、毒品分級理據不足的問題。

    社會中普遍使用的物質如何管制的問題,在思考上要把「管制」置換成「管理」,也就是說,方式可能不只想說怎麼禁止,有可能也是有限度地允許流通使用,並透過諸多預防策略,減少濫用的傷害。在處理一氧化二氮的問題上,也可以採取類似的思考模式,不見得要列管為毒品,而是用其他管理框架有限度地允許流通使用。不過,以台灣的情形,如果一氧化二氮濫用的問題持續擴大,本文推測將來還是比較可能會以類似日本的模式來處理,就是列管於毒品危害防制條例,正面表列允許之用途,其他用途的供應、持有或施用應該會禁止。

    至於公衛層面監測預警機制和分級理據的問題,本文接下來將進一步說明。

(二) 關於監測預警與風險評估

關於公衛層面監測預警機制和分級理據的強化,可以參考歐盟的作法。歐盟面對新興物質的推陳出新,同樣有決定是否列管的問題,但和台灣重要的不同之處在於其對於早期預警及監測體系之重視,及該系統對用藥者健康之重視。

面對尚未列管的新興物質,歐盟分成三步驟來因應:早期預警系統(early warning system)、風險評估(risk assessment)、決定是否列管。

早期預警系統建制的重點在於新興物質資訊的蒐集及交換。在這個階段,持續追蹤監測的物質,不等於已列管物質,這無論是對歐盟或是聯合國的早期預警系統來說,都是如此。之所以沒有一發現有新興物質被濫用就立刻列管,是因為新興物質的危害性欠缺研究,連它的毒理藥理都不見得明確,然後可能出現一陣子又消失(例如使用者根本用不慣,不喜歡它的效果),欠缺列管的實益。國內有媒體及立委一直很擔心國內列管速度跟不上聯合國早期預警系統中蒐集到的新興物質清單,但必須要指出的是,就算是聯合國本身也沒有將清單上的新興物質全部予以列管,理由就如同上述。

早期預警系統中的資料蒐集與交換,很粗略來分,可分成執法層面和公共衛生層面。執法層面由Europol負責,公共衛生層面由EMCDDA負責(不過EMCDDA也不只蒐集公共衛生層面的資訊,所以只能說是粗略的分)。無論是執法或公衛層面,都會遇到檢驗方法能不能驗出新興物質的問題,這個問題台灣討論已經滿多了,就不多說。至於執法層面的資料蒐集,台灣也很重視,也不多說。本文只打算花較多的篇幅說明公衛層面的資料蒐集與交換。

就公衛層面的資料蒐集與交換來說,歐盟的早期預警系統除了要回報可能有害公眾健康但尚未列管之物質外,它範圍還包括

上述幾點明顯都涉及以關注用藥者健康的角度切入來資料蒐集。而搭配著這些資料蒐集,也會有健康警報消息的發佈。這樣的早期預警系統在台灣滿難想像的,等於是政府蒐集資訊並發佈消息,提醒國內的用藥者,現在藥物黑市中出現了什麼新變化,而這個新變化可能會提高中毒甚至是死亡的風險。在台灣,比較常見的宣導是無差別地告訴公眾,毒品有多危險,政府要全力消滅毒品,但少見基於用藥者健康及安全考量,來蒐集並發佈訊息。

公共衛生資料的蒐集,來源可能是健康照護系統,包括治療中心、急診室、[10]毒物中心、精神醫療部門、外展服務單位、用藥預防及減害機構、低門檻服務(low threshold service,重點在接觸用藥者,提供其所需之各式服務,包括食物)等等。服務提供管道除了實體,也應包括線上。提線上服務是因為網路越來越成為年輕一代的日常,匿名性又高,可能可以觸及實體服務接觸不到的使用者。

可以想見,當一個地方越完整地建立起用藥者的協助網絡,越能夠透過這些不同的資訊來源,蒐集資料。而公共衛生資料蒐集背後的思維,也可以和執法資料蒐集背後的思維不太一樣,可以如同前述採取關注用藥者健康的角度,而不是為了監視、抓捕。台灣現在也設有管制藥品濫用通報資訊系統,會要求醫療院所和戒毒村填表回報收到的藥物濫用個案,不過從我國毒品列管分級資料來看,在討論新興物質列管分級時,相關統計通常顯示為「零」。這有部分可能跟服務觸及使用者不足有關,不過事實上從歐盟的資料來看,使用新興物質的人本來相對就少。其實在新興物質公衛層面資料的蒐集上,更可能的方式是針對特別危險的新興物質,作重點監測,有個案的話以個案報告的方式作比較深入的質性分析,提供作為列管參考。

從關注用藥者健康的角度,進一步可以發展出透過與用藥者合作,掌握新興物質動態的作法。例如關注使用者的討論群組與論壇、[11]透過關鍵報導人(key informat)了解狀況。但最具前景的應該是,由使用者自行送驗的「藥物檢測」(drug checking)的這種作法。在歐洲有些地方會提供藥物檢測服務,如用藥者想了解自己拿到的東西成份到底為何,有地方可以送驗。藥物檢測通常不會只告訴用藥者他送驗的東西成分為何,還可能搭配說明藥物使用的風險、減害資訊或是短期介入(brief intervention)。而藥物檢測可以成為蒐集新興物質資訊的重要來源。很有名的就是荷蘭的DIMS(Drugs Information and Monitoring System)。DIMS是EMCDDA在荷蘭的國家對口單位(national focal point),會提供資訊給EMCDDA。DIMS運用使用者自行送驗的物質,發佈年度報告,藥物檢測如果驗出高風險物質,也會發出紅色警報,提醒用藥者注意,例如2016年的報告就提到送驗的搖頭丸沒有含MDMA,而是含高劑量的PMMA,有高致死風險,隨即發佈紅色警報。

當然,也不是台灣引進了用藥者藥物檢測機制,就能期待馬上掌握國內新興物質的動態。因為這個機制能運作良好,背後其實是國家真的以關注用藥者健康的角度,建立起服務網絡,而用藥者也開始信任這些機制。

在歐盟,透過早期預警系統蒐集資訊,某些新興物質可能就被認為要優先注意甚至考慮列管。例如證據顯示某個物質的毒性或致死性高、查獲量大、濫用趨勢提升、有組織犯罪涉入等等。這樣的新興物質就可能進入「風險評估」的階段。

風險評估的範圍包括新興物質的使用、製造、販運相關的健康與社會風險,該物質涉及組織犯罪的程度,以及管制措施的可能後果。關於風險評估怎麼做,可以參考歐盟EMCDDA的Risk assessment of new psychoactive substances: Operating guidelines。關於這篇指南,有興趣的朋友可以自行參閱,本文只挑對台灣可以怎麼做毒品列管分級評估較有啟發性的部分來介紹。

  1. 風險評估報告由獨立科學組織提出

    在歐盟,新興物質的風險評估報告是由EMCDDA的科學委員會提出,該委員會之委員須為在科學上有卓越成就及具獨立性之科學家組成。風險評估報告立基於兩大基礎文獻,一是技術報告(technical report),是由EMCDDA組成工作小組,並得邀請外部專家來撰寫。EMCDDA本身成立的宗旨就是提供歐盟及其成員國關於歐洲毒品問題事實面的總覽,並提供堅實的證據基礎以支持毒品相關的辯論。EMCDDA的科學研究或報告會影響政策,但它不是決策機關。風險評估報告的另一大基礎文獻是EMCDDA及Europol(歐洲刑警組織)的聯合報告(EMCDDA–Europol Joint Report)。會需要有聯合報告,是因為風險評估需要立基於證據資料,而EMCDDA和Europol在歐洲各地有各自的資訊蒐集及交換網絡可提供資料。

    風險評估報告由獨立科學組織提出的好處是,比較容易避免報告提出者基於想要列管與否、擔心要負責任或被檢討、民意壓力等等的理由,而有意無意地影響報告內容的呈現。

    台灣的毒品分級列管所立基的報告目前還是由相關行政部門撰寫,報告的呈現,是否容易因相關行政部門所受的壓力和所希望達到的列管目標而受影響,值得關注。不過縱使報告是由相關行政部門撰寫,還是有可能達到相對完整的事實面描述,那就是確立報告撰寫方法和格式。

  2. 立基於證據的報告撰寫方法和格式

    歐盟新興物質的風險評估報告有一定的撰寫方法和格式,透過這些撰寫上的要求,確保報告中的評估是立基於證據。詳細的報告撰寫方法和格式,有興趣的讀者可以去看Risk assessment of new psychoactive substances: Operating guidelines,以及風險評估報告,以下本文只提基本但重要的原則。

    • 引註要符合基本學術要求

      報告內容如果引述資料及文獻,要有引註,文末並列上參考來源。這個看起來不怎麼樣,但這樣就可以區別出哪些內容是有依據的,而其依據是什麼,哪些則沒有。如果目前沒有資料或文獻討論的部分,也誠實表示目前資料不足。

      舉例來說,我國關於氯乙基卡西酮的列管說明:「目前氯乙基卡西酮並未有藥、毒理相關研究,推測副作用與甲基卡西酮 Methcathinone、乙基卡西酮Ethcathinone 相似,可能造成焦慮、意識模糊、視覺扭曲效果,生理上造成心跳過速及血壓提高,由於抑制單胺氧化酶 MAO 神經傳遞物通道,故混用時具有高死亡風險。」說明中明確指出本物質未有藥、毒理相關研究,就是一個誠實的寫法。由於說明畢竟不是列管分級評估報告本身,如果是報告且其撰寫有符合基本學術要求的話,「推測」後面的文字到底是有專家討論意見,還是報告撰寫者的意見,從引註就可以看得出來。

    • 敘明資料及文獻蒐集的方法

      風險評估報告中的資料及文獻蒐集的方法,最有參考價值的是其中技術報告的部分。例如敘明文獻蒐集方法時,會清楚說明採用的關鍵字、資料庫蒐集範圍、時間範圍、查詢時間等等。如果報告中有比較有系統地蒐集網路上新興物質的販售資料時,也會有類似說明,例如Acryloylfentanyl風險評估報告第31頁的說明。

      台灣毒品分級列管所依據的報告,從公開資料上,看不出是否有這麼做。如果沒有的話,建議採取這樣的作法,因為這樣的話,讀者就可以檢視資料及文獻的蒐集方法有沒有問題。而如果必須敘明資料蒐集方法,報告撰寫者也比較會自我提醒,有人可能會複查,自己應該要完整呈現資料,而比較不會因為想呈現哪種結果,而有意無意地漏掉一些資料。

    • 盡量蒐集證據,並區分不同證據的品質

      在新興物質不斷推陳出新的情形下,對物質的研究很可能跟不上出現的速度。在此情形下,討論是否列管時,很可能面臨研究不足以支撐討論的困境。面對這樣的情形,歐盟風險評估所採取的作法是放寬得納入討論的證據資料的範圍,並區分不同證據資料的品質。

      Risk assessment of new psychoactive substances: Operating guidelines就列出了以下清單,皆可作為討論基礎:經同儕審查的科學出版品、國際組織或政府機構的正式報告、其他報告或科學出版品、鑑識及臨床實驗室未出版資料,以及其他資料來源,包括歐盟資料庫、媒體、個人報告、非正式出版品及網路等等。上列順序,同時也是從來源來區分證據品質,越前面表示品質越好。另外,也可以透過了解不同證據所採用的研究方法,來確認其品質。

      在台灣目前似乎很難想像有必要採取這樣的眼光來撰寫或看待毒品的列管分級評估報告,現有公開的資料,都是一堆東西寫在一起,資料蒐集的完整程度也不明。此外常見的證據大概就是:台灣地區醫療院所通報藥物濫用者使用統計、臺灣地區檢驗涉嫌毒品及管制藥品案件之非尿液檢體統計、執法單位查獲及鑑驗情形統計、法醫鑑定情形統計,也沒有太多不同類型的證據。不過如果希望將來能逐漸強化公共衛生層面的資料蒐集,證據品質的研判就會越來越重要。

 

結語:新興物質管制,從恐懼到理解

新興物質的管制確實是個值得好好思考的問題,但可惜的是,我國長期以來的作法都習於基於恐懼,而非理解來討論這個問題。恐懼的反射性動作就是追求抓捕,不可有漏,抓到都要能定罪,這就是政績、亮點。法務部將一次性大量預先列管新興物質於毒品危害防制條例的修法草案,視為亮點政績,即是如此。

本文希望基於理解來討論新興物質管制的問題。從理解出發,第一步驟應該是監測預警,抓到要能定罪反而是比較後面的事。我國新興物質的監測預警機制的規定在管制藥品管理條例中,而不是毒品危害防制條例,依法其由衛生主管機關負責。此彰顯著監測預警機制在公共衛生層面上的重要性,並不附屬於毒品查緝之下。良好的監測預警機制可以讓我們了解新興物質本身及其流通使用方式,對使用者造成了哪些傷害,也才能妥善調配資源,優先因應傷害性較高的物質。而由此蒐集到的資訊也能作為新興物質列管決定的基礎。可惜的是,我國對於公衛層面的監測預警機制並不夠重視。

至於我國現行涉及查獲新興物質時用來定罪的法律,主要是藥事法,不是毒品危害防制條例。這是因為藥事法上的偽禁藥,原則上不需要一一列管,只要是未經核准擅自製造或輸入的藥品就算。司法實務藉由將新興物質定性成藥事法上的偽禁藥,而適用偽禁藥相關的處罰,但如果是植物性新興物質,則因為目前司法實務對藥品的定義並沒有擴張至植物,仍須衛生主管機關公告為「毒害藥品」才能以禁藥之名處罰。藥事法上的偽禁藥規定,處罰輸入、製造、販賣或其他供應行為,但不處罰個人施用和持有。至於一般最常聽到的毒品危害防制條例,目前實務上需待新興物質進入國內確實有濫用情勢後,才能一一列管並加以處罰。它和藥事法規範上最大的差異在於處罰個人施用和持有,特別是一二級毒品的個人施用和持有,都是刑事處罰,行為人可能會被抓去關。

法務部針對毒品危害防制條例提出修法草案,將毒品三性擴大到「之虞」,並在毒品的定義增加「類似化學結構之物質」的文字,主要的理由是前面提到的狀況:現行毒品三性的認定,必須限國內有濫用情勢的物質,才會被認為具有濫用性和社會危害性,從而三性俱足才得以列管為毒品,以致於一些物質剛出現在國內時無法用毒品危害防制條例處罰。法務部希望藉由上述文字之修正,讓新興物質在尚未進入國內前,即得預先列管。如一經查獲,即可處罰。不過如同前述,新興物質進入國內本即可用藥事法上之偽禁藥處理,法務部修法草案和現行作法最主要的差異是得處罰個人施用和持有,說起來補上的漏洞有限。

除了補上的漏洞有限外,法務部的修法草案還可能增加在搞不清楚毒品三性的情形就亂分級的風險,而一旦分為較高等級毒品,之後縱使對該物質的毒品三性有更充分理解,認為不應該列為那麼高等級,也很難降級。本文預測法務部的修法草案可能會有這樣的問題,是立基於現行毒品列管分級實務的分析。台灣現行新興物質列管分級大致在第三級和第二級毒品間跳,從說明中可以理解列管之必要,但分級卻有理據不足、不周全的狀況。法務部的修法草案沒有說明如何改善上述問題,就直接修法要毒審會一次列管大量(一次數量甚至可能高達數百個)新興物質,如何避免亂分級的風險,令人擔憂。

針對查獲新興物質時用來定罪的法律規制模式,本文建議兩種可能優於法務部修法草案的模式。

模式一

靈活運用藥事法偽禁藥的規定。此模式針對植物性新興物質,需要作毒害藥品的公告,這部分需要衛生主管機關的合作,其他按現行法做即可,查緝偽禁藥的責任仍在有司法警察權的執法單位,不會是衛生主管機關的責任。此模式不處罰個人施用和持有,但這樣反而合理。因為對個人施用和持有處以刑事處罰,本來在刑法法理上就有爭議。此外,在新興物質剛進入市場時,對使用者來說也是未知的,供應者可能該物質宣稱安全無虞,但可能對身體造成很大的危害;新興物質也可能被用作摻偽,讓使用者在不知道的情況下服用。使用者在此脈絡下,比較接近受害者而非犯罪者。

模式二

增設待觀察物質管制類別,列管新興物質。由於衛福部堅持藥事法應該只能管有治療性目的的物質,不應用偽禁藥來處理被濫用的新興物質,如果大家也同意這個方向的話,那就是在毒品危害防制條例中,增設待觀察物質管制類別,列管新興物質。列管於此類別之新興物質仍必須要求具毒品三性,但此處的毒品三性可單純依國外之證據資料認定。而待其進入國內,相關單位蒐集到足夠之國內外毒品三性證據資料後,再依現行的毒品分級框架列管。由於列管於待觀察類別,意味著該物質在國內之毒品三性仍無法確定,因此處罰上不應重於現行各級毒品之處罰。此外,也不應處罰個人施用和持有。此模式可避免法務部草案引發毒品被亂分級的風險。另外,不處罰個人施用和持有,也是希望使用者遇到健康受損的狀況時,能勇於求助。

無論是法務部修法草案、建議模式一或二,都還需要強化公衛層面的監測預警機制,以及要求物質列管分級所依據之風險評估能立基於證據。公衛層面監測預警機制的強化,需要搭配健康照護系統的完善,其中最有前景的是讓使用者得自行送驗手上物質的藥物檢測服務。如果可能,出現健康危害的事件,而有提醒使用者的必要時,並有向使用者發送警訊的機制。這些機制的建立並且能發揮監測預警功效,都非一蹴可幾,需要透過一次次的服務與使用者建立信任關係。雖然這很難作為亮點政績,但應能穩紮穩打地強化我國因應新興物質帶來之健康危害之能力。

有了良好的監測預警機制蒐集資訊,風險評估才能立基於證據。好的風險評估報告必須要遵守基本的學術引註要求、敘明資料及文獻蒐集的方法,盡量蒐集證據,又同時能區分不同證據品質給予適當之評價。如果能有獨立組織提出風險評估報告最好,但沒有的話,遵循上述風險評估報告的撰寫方式也行。如此就能改善我國現行毒品分級理據不足、不周全的問題。

由此本文希望我國逐漸建立從監測預警、風險評估到列管的完整機制,避免基於恐懼,而真正立基於理解來面對新興物質帶來的課題。