立法理論及實證基礎俱缺的毒品危害防制法加重其刑修正案

行政院於2017年將毒品危害防制條例部分條文修正案送立法院審議,其中有諸多擴大或加重刑罰的條文,於今日三讀通過。在立法院歷次的討論中,有諸多圍繞著擴大或加重刑罰必要性的爭論,但在民氣要求重刑的氣氛下,很難直接挑戰此預設。在此氛圍下,部分三讀通過的條文,因此出現在立法理論及實證基礎俱缺的情形下,擴大或加重刑罰的問題,說明如下。

施用販賣難二分,兩極化刑事政策之問題

從本次毒品危害防制條例部分條文的修正方向可以見到,我國毒品刑事政策走向兩極化處遇:對使用者給予治療之機會,對供應者施以重刑。

對使用者給予治療之機會,可以從修正毒品危害防制條例第二十四條看出。該條將施用毒品罪緩起訴附命完成戒癮治療,修正為緩起訴搭配多元處遇,並要求檢察官為緩起訴前應徵詢醫療機構之意見,必要時並得徵詢其他相關機關(構)之意見。使過往緩起訴附命完成戒癮治療被詬病不符個案處遇需求的問題,得以改善。此外,該條亦正視成癮具慢性病之特徵,復發為復元之正常過程,縱緩起訴被撤銷,亦非只能選擇起訴,而得繼續偵查,視情形運用觀察勒戒及強制戒治制度,或是為不同條件或期限之緩起訴處分。

關於對供應者施以重刑的傾向可以從修正毒品危害防制條例第四條將販賣第二級毒品罪最低法定刑度從七年提高到十年,以及修正第九條新增成年人對未成年人販賣毒品,明知為懷胎婦女而對之販賣毒品,以及轉讓、引誘他人施用、製造、運輸、販賣、意圖販賣而持有,或是以強暴、脅迫、欺瞞或其他非法之方法使人施用混合二種以上之毒品者,皆加重其刑至二分之一等等看出。將販賣二級毒品的最低法定刑度從七年提高至十年,已等同殺人罪最低法定刑度。暇外,那些加重其刑至二分之一的罪名,許多本來刑度就很重,例如製造、運輸、販賣第一級毒品,法定刑本來就是死刑及無期徒刑;以強暴、脅迫、欺瞞或其他非法之方法使人施用第一級毒品者,法定刑則是死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑。

看似明確的「給予使用者治療之機會,對供應者施以重刑」的二分邏輯,在面對真實用藥情境時會遇到困難。現實中存在的灰色地帶之一就是 因藥癮而涉入小額交易者(user-dealer )。因藥癮而涉入小額交易者,主要交易的理由是支持自己的用藥。有些人所交易的對象往往是其他用藥的朋友。有時因為一次買多一些比較便宜,朋友來要,賣了一些給朋友。也可能自己用完了,臨時跟朋友拿並且付錢。這類互通有無的人際網,其實是部分用藥者日常生活的一部分。

這跟傳統上對暴利、集團式販毒想像很不同。要使這些人離開藥物交換網,透過重刑並無法真正達到這個目的,政府應該要做的是協助藥癮者解決其藥癮問題。重刑除了會導致藥癮者長期與社會隔離及失去工作外,更糟糕的是,藥癮者在獄中反而能夠建立更多非法的藥品人際網絡,進而造成更多毒品流通及危害。

目前政府政策上重視給予用藥者治療的機會,值得肯定,然而考量到供應者圖像的複雜性,在毒品刑事政策上合理的作法,毋寧是擴大法官依個案情形量刑的空間。國際毒品政策研究建議,一方面讓由高額利潤驅動犯行、捲入未成年人、涉及組織犯罪、暴力活動、貪汙賄賂或洗錢者得處以重刑;而另一方面針對因成癮而涉入供應毒品相關之罪者,亦應獲得治療之機會,情節輕微者,例如親友間小額之交換/交易,甚至可以運用刑事轉向措施提供治療以代替刑罰。

「大量持有」標準無根據,不當立法模式恐延續問題

本次修法有另一個重大的爭議,就是毒品危害防制條例第十一條將大量持有第三級、第四級毒品的門檻,從純質淨重二十公克,降低為五公克,理由是目前第三級、第四級毒品在市面上多以低純度毒品混入其他物質偽裝的方式存在,例如咖啡包、糖果包,可能須持有近百包的毒咖啡或糖果包,才會達到純質淨重二十公克。在法律中增訂持有毒品達一定數量以上加重其刑的規定,原本是立法者認為意圖販賣而持有之罪的販賣意圖難以證明,故直接明定大量持有應加重其刑,背後是為遏阻基於供應的目的而大量持有,故理應避免因基於個人使用之目的持有毒品而被加重其刑。然而,國際毒品政策研究的趨勢並不建議在法律中明定持有多少毒品量為「大量持有」而加重其刑,基本的理由是因為沒辦法訂出合理的持有量標準,個人毒品持有量會因為種類、型態、施用方式、成癮程度、地區習慣之交易模式等因素而有不同,個案上存有高度的判斷空間。且我國毒品的立法模式,雖將毒品分成第一至第四級毒品,但各級毒品中有非常多不同種類的影響精神物質,究竟是以什麼依據訂出不同級別毒品的大量持有標準,殊難想像。更何況,我國也缺乏社區用藥模式的實證研究,大量持有毒品的標準,已經淪為菜市場喊價,毫無根據可言。

在行政院版法案將第三級、第四級毒品大量持有的標準調降為純質淨重五公克後,在三讀過程中已有立法委員提出,第三級、第四級毒品持有純質淨重五公克就加重,第一級毒品持有純質淨重須超過十公克、第二級毒品持有純質淨重須超過二十公克才加重,要求調降第一級、第二級毒品大量持有的門檻,以符比例。另外,亦有立法委員以毒品零容忍為由,要求將第三級、第四級毒品大量持有的門檻,再下降為純質淨重一公克,即應加重其刑。可以想見在之後的立法院中,必然又會有人高舉毒品零容忍,在缺乏實證研究的情形下,主張為遏阻各級毒品流通風險而降低視為大量持有的標準,或是純質淨重應改為淨重等等,由此衍生無盡的立法問題。

加重刑罰缺實證,毒品政策藏隱憂

最後,在本次修法的討論過程中,其實不斷遭遇到我國毒品刑事政策上的嚴重缺陷,就是缺乏嚴謹實證研究的問題。往往修法時的爭論,背後涉及的都是對特定社會問題、成因的理解,以及特定政策所生社會效果的判斷。這些其實不應該只是個人經驗或是主觀上的推測,而應有系統性、可靠之實證研究作為基礎。

缺乏嚴謹實證研究的問題,不僅出現在前面所提大量持有毒品門檻的決定上,在供應毒品之罪的加重上,也是如此。例如我國在2015年時,就曾經提高過製造、運輸、販賣第三級、第四級毒品的法定刑度。當時將製造、運輸、販賣第三級毒品刑度從五年以上有期徒刑,提高為七年以上有期徒刑;將製造、運輸、販賣第四級毒品刑度,三年以上十年以下有期徒刑提高為五年以上十二年以下有期徒刑。立法理由就是:第三級、第四級毒品有日益氾濫之趨勢,為嚇阻製造、運輸、販賣,故提高其刑度。修法至今並沒有任何嚴謹的實證研究,可以告訴國人,單純加重刑罰產生的社會效果為何?到底是確實遏阻了第三級、第四級毒品的流通?還是遏阻流通的成效不彰,須另靠其他作法?提高最低法定刑度的作法,到底增加了多少社會成本?而具體獲得的效益又是什麼?

本次的修法繼續用同樣的理由,以第二級毒品有日益氾濫之趨勢,為嚇阻製造、運輸、販賣,提高其刑度。日後如果第一二三四級毒品繼續氾濫,那是否再繼續提高刑度呢?事實上刑罰與犯罪學研究顯示,加重刑罰有邊際嚇阻力遞減的問題,越來越重不是越來越有效果,而是效果越來越差。

如果我國沒有辦法將「重刑嚇阻犯罪」從理所當然的信仰,轉化為必須檢驗的假設,則可能陷入毒品持繼氾濫就持續立法加重其刑的迴圈,到底能多大程度改善毒品問題,令人存疑。