由下而上建立值得人民信賴的司法

是法官檢察官都適任,還是評鑑制度失效?《法官法》新法施行一周年記者會

在社會各界的長期努力及推動下,2011年終於依《法官法》啟動個案評鑑制度;並於2020年修法,使人民可直接針對法官或檢察官的違失行為請求評鑑。我國採行非民選職業法官、終身職的司法制度,在人民對司法信任度低落的現實下,個案評鑑制度實肩負了各界的深厚期待。人民都在看,評鑑委員會是否能傾聽人民的聲音,讓「司法親民」不只是政策上的口號。

然而,回顧新法施行一周年的成效,可發現人民請求法官、檢察官個案評鑑的案件中,一件都沒有成立,甚至連受到「實質審酌」的機會都沒有。這個現象,在長達9年的舊法時期,從未發生!如此表現,本會深感憂慮,認為不能只認為是民眾「不懂法律,浮濫請求」,而須反過來思考:如何能建立人民信任、有效的個案評鑑制度?

本會分析、檢討現行制度問題,作成20頁的「民間版年度觀察報告」。針對司法院、法務部、法評會及檢評會,本會提出五項具體的改善建議(詳參報告第14頁以下)如下:

  1. 評鑑委員會有積極聽取陳述及調查的義務,減輕民眾難以提出書狀的實際障礙,並盡可能輔導、協助民眾具體敘明被請求人的違失行為。
  2. 評鑑委員會應主動與法律扶助基金會等團體合作,降低經濟弱勢或身心障礙民眾請求個案評鑑的門檻,並應於台北以外地區設立分會或辦事處,提供諮詢輔導與收件服務。
  3. 應使「訴訟代理人」、「告發人」等直接面臨法官或檢察官違失行為的人,都可以請求個案評鑑。又為保障無能力自行請求評鑑的弱勢群體,未來應修法採行「雙軌制」,使民間團體及人民皆可請求個案評鑑。
  4. 評鑑委員會應避免以請求事實涉及「法律見解」為由,錯失發現、監督法官或檢察官違失行為之機會。
  5. 評鑑委員會應公布施行年報報告並檢討施行成效,供社會各界檢視及監督。

同時,本會也呼籲立法院召開公聽會商討對策,以打造親民、便民、有效能的評鑑制度,以免成效不彰的評鑑制度再度損及民眾對司法的信任。同時,建請立法院於相關單位提出改善方案前,應凍結評鑑委員會的預算。

  1. 新制上路第一年,人民請求成立案件「掛零」

    依本會統計,新制施行的第一年,法評會僅有1件案例成立評鑑,並且是由桃園地院移送。檢評會部分則成立2件,1件是由屏東地檢署移送;另一件則是本會在舊法期間請求的案件。且絕大多數的案件,甚至沒有受到「實質審酌」的機會。

    評鑑案件的實質審酌
      已審
    案件
    實質審酌案件 實質
    審酌率
    請求
    成立率
    不成立 成立
    法官評鑑委員會 159件 2件( 2件) 1件( 0件) 1.9%( 1.3% ) 0.6%(0)
    檢察官評鑑委員會 148件 0件 2件( 0件) 1.4%( 0 ) 1.4%(0)
  2. 效能不如舊制,落後英國制度

    進一步將新法上路後評鑑委員會的表現,與其自身過去的成效、本會過去接受民眾申訴及英國「司法行為調查辦公室」(Judicial Conduct Investigations Office)的狀況進行比較,也可知道現行評鑑委員會的效能不彰:

    實質審酌率與請求成立率之綜合比較
    機構/單位 實質審酌率
    (或請求率)
    請求成立率[1]
    (請求成立件數)
    新法時期
    2020/7~2021/7
    法官評鑑委員會 1.9% 0.6%(1件)
    檢察官評鑑委員會 1.4% 1.4%(2件)
    舊法時期
    2011/12~2020/7
    法官評鑑委員會 84.1% 49.2%(34件)
    檢察官評鑑委員會 66.2% 36.9%(24件)
    民間司法改革基金會
    2011/12~2020/7
    請求法官評鑑 (5.1%) 39.1%(18件)
    請求檢察官評鑑 (7.3%) 35.4%(17件)
    英國司法行為調查辦公室 14.9% 2.8%(343件)

    舊法時期評鑑委員會處理的案件,已經過民間團體篩選,也就是說其處理的案件大多為民間團體認為可能成立的案件,故其實質審酌率及請求成立率自然較高,而總計的請求成立率卻仍不到一半。客觀來看,同樣是直接接受人民申訴法官或檢察官,新法下的評鑑委員會採取更嚴格的標準,使絕大部分案件皆無法實質審酌受評鑑人有無違失行為;或是在案件中未能積極調查、發現法官或檢察官的違失行為。

    其呈現的結果是,人民直接請求個案評鑑的案件,幾乎不可能受實質審酌,最後也沒有任何一件人民請求的案件能夠成立。新法下,評鑑委員會決議請求成立的案件不僅寥寥無幾,其實質審酌率與本會過去的請求率相較更是嚴重低落,其效能也完全不及英國的JCIO。

    也就是說,新法上路後,人民直接請求評鑑的案件,一件都沒有成立!回顧舊法期間,雖然成立的案件不多,但人民經由民間團體請求個案評鑑,也從未有「掛零」的情形。實在讓人憂心,個案評鑑制度是否仍能發揮監督、糾舉不適任法官及檢察官的功能。

  3. 請求門檻高、難度大,缺乏有效配套措施

    你知道,認為法官或檢察官「認定事實」或「適用法律」不合理,不能作為評鑑的理由嗎?從法評會的案件來看,有將近6成請求人不知道,因而使案件獲得「不付評鑑」的結果。

    依本會過去接受民眾申訴的經驗,民眾前來申訴時,重點絕大多數都是法官或檢察官的法律見解不當或事實認定不公,而這也是民眾最在意的。必須經過釐清後,才能發現有些民眾是因為開庭被法官怒罵,而因此覺得法官不公;或有些辦案規定民眾也不知情,無法區分哪些可以評鑑、哪些不行。

    面對不懂法律、不懂評鑑制度的民眾,非常容易就能夠把案件以「不付評鑑」處理掉。相反地,如果想知道民眾為何覺得司法不公,在訴訟過程時是否有受到委屈,就有賴評鑑委員會積極地調查與瞭解。但從現行以書面為主的調查方式,實在不容樂觀。

    本會也發現,在有「聲請調查證據」的民眾中,有超過一半希望能以口頭陳述的方式表達意見,但從決議書來看,這些民眾最後都沒有表達的機會。又修法前,由專業團體負責請求個案評鑑,因此提出「書狀」沒有困難。但修法後開放人民直接請求評鑑後,提出「書狀」就是很困難的程序門檻。對無法負擔律師費用、為公益而請求的人民,評鑑委員會必須提供適當的便民措施,才能充分瞭解人民的委屈與不滿。

  4. 人民為公益請求評鑑,評鑑委員會有義務傾聽民眾心聲、積極調查

    要強調的是,與一般訴訟案件不同,個案評鑑制度並無法直接維護當事人的權利。就算法官最後受懲戒了,請求人也無法改變原本的案件結果。也就是說,民眾是站在公益的角度,協助司法機關發現行為不當的司法人員,避免不適任的法官與檢察官繼續損害人民權益,也避免絕大多數兢兢業業、戮力辦案的司法人員因此受無端謗議。

    個案評鑑制度的精神,並不是評鑑委員會高高在上地審酌人民的主張有無道理,它並非最終決定法官或檢察官有無違失的審判機關;相反地,它必須謙遜地請人民協助發現司法人員的違失行為,並有義務解決人民請求評鑑時遇到的障礙。法院為了讓民眾實現個人權利,都還有「訴訟輔導科」進行協助;人民為了公益請求個案評鑑,更應有完善的輔導、支援機制。這也是為什麼本會必須一再強調,評鑑委員會不應該只是單方面地被動等待人民「舉證」證明法官、檢察官的違失行為,而是應該積極地瞭解前來協助的民眾遭遇的狀況。

2021年2月,中正大學犯罪研究中心於公布去年民眾對司法及治安滿意度調查結果,其中,民眾對「法官可公正公平審判案件」的滿意度僅有26.7%。司法是國家實踐正義的最後防線,民眾的信任度卻不到三成,究竟司法要怎麼改革,人民才會有感?才能真正重拾社會大眾對司法的信任?

本會對於新制施行一周年的成效感到失望的同時,也期許司法院、法務部及評鑑委員會能重視此一問題,讓個案評鑑制度發揮重建司法信任的重要功能。當社會看到評鑑制度確實發揮著淘汰不適任司法人員的效果後,也能同時看到司法體系自我反省與糾錯的可能性。良好的個案評鑑制度,是重建司法信任重要且基本的一步。反之,如果民眾請求評鑑的案件全部都只能得到「不付評鑑」的結果,恐再度重傷人民對司法的信任。

附件

  1. 《法官法》新法施行一周年民間版年度觀察報告
  2. 實際接觸過評鑑委員會的當事人們,如何看待評鑑委員會?

出席

邱顯智/時代力量立法委員
吳玉琴/民進黨立法委員
王昱鈞/台灣民眾黨黨團智庫
黃旭田/民間司法改革基金會法官法再造修法專組召集人
林永頌/民間司法改革基金會董事長
江榮祥/台北律師公會司法改革委員會主任委員

新聞聯絡人

民間司改會專職律師 呂政諺
電話:02-2523-1178#37
信箱:[email protected]


註解

[1] 民間司法改革基金會之請求成立率,是以請求件數為分母,評鑑結果為請求成立者為分子加以計算。比較評鑑委員會總計之請求成立率,可知官方單位提出請求時,較容易成立評鑑。若以本會所有接受申訴案件數為分母計算,於法評會之請求成立率為2.2%;檢評會則為2.4%。