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週年體檢|110年度監所外部視察報告第1至3季評論暨外部視察小組設置

前言

109年7月15日修正之監獄行刑法及羈押法施行,其中一個重點就是各監獄及看守所(以下稱合稱「機關」或視情形稱「矯正機關」)皆設有外部視察小組。此制度在修法時十分受到重視,因為矯正機關是封閉型機構,外界很難知道內部運作情形,也因為封閉性而使得矯正機關發生問題時外界不見得會知道。修正之監獄行刑法及羈押法試圖引進獨立之外部視察小組,以強化矯正機關透明度,並保障收容人權益。提出「視察報告」是外部視察小組的核心任務之一。外部視察小組透過視察報告,讓外界理解矯正機關的實際狀況,外界也主要是透過視察報告來檢視外部視察小組的運作情形。

依法機關外部視察小組須每季提出視察報告。第一屆外部視察小組第一次提出視察報告,是109年度第4季,公開時間是110年2月8日,司改會於110年3月25日即提出「109年度第4季監所外部視察報告評論與建議」。然而110年度第1季至第3季的外部視察報告,遲至110年12月才一次全部公開,以致民間團體遲遲無法透過視察報告檢視外部視察小組的運作情形。民間團體期待甚高,等待很久,有看到部分視察報告真的很用心撰寫,但是也看到許多視察報告的呈現令人失望。

於此時,各機關外部視察小組運作至今已逾一年,本屆剩不到一年的任期,是到了回顧既有表現並展望未來的時候了。司改會對110年度第1至3季機關外部視察報告及視察小組運作,檢視意見如下。

  1. 期許一個更獨立的外部視察小組

    從委員組成來看外部視察小組的獨立性、外部性

    機關外部視察小組依法應具有外部性、獨立性,但是從外部視察小組委員的組成來看,這個法制設計是落空的。依邱顯智委員提供的資料,至110年8月30日止,共有253位外部視察委員,其中有180位為「機關推薦」,51位則未納入「外部視察小組專家學者人才庫」,非外界推薦至人才庫者擔任委員者比率高達91%。51個矯正機關中,有34個機關外部視察小組所有的委員都是機關自己找的,完全沒有任何外界推薦的委員,比率達67%。

    會有這樣的情形是因為監獄及看守所外部視察小組實施辦法委員遴聘機制設計的問題。依監獄及看守所外部視察小組實施辦法第4條第3項、第4項規定,矯正署應建立外部視察小組專家學者人才庫,多元化徵詢各相關機關(構)、學校、專業團體推薦、或接受該當專家學者自我推薦,以作為遴選機關外部視察小組委員之參考。同辦法第5條第1項規定「機關外部視察小組委員,由機關提出擬聘名單,報經監督機關陳報法務部核定後遴聘之。」這在實務運作上,被解釋為矯正機關有權提出擬聘名單,其可參考人才庫提出擬聘名單,也可以不參考既有的人才庫,自己提出擬聘名單同時詢問專家學者是否同意被納入人才庫。雖然同辦法第5條第2項規定,矯正署陳報法務部關於待遴聘之外部視察委員名單時,不受原機關所陳報名單之拘束,但數據證明大多數的矯正機關是自行透過關係找其認為適合的專家學者納入擬聘名單,而矯正署也放行。這導致各界推薦專家學者到人才庫缺乏實質意義,外部視察小組的委員遴聘,幾乎是矯正機關說了算。

    我們認為,依法應具有外部性、獨立性的委員,可以由機關自行找委員來擔任,又缺乏有效的確認機關與委員關係的機制,這種設計從人性的角度來說是有問題。從人性的角度,機關找熟悉、好配合的委員,是自然的。目前委員遴聘程序根本無法確保外部視察委員的獨立性及外部性,下一屆新委員的遴聘準備時間已不到一年了,法務部應立即修正監獄及看守所外部視察小組實施辦法中關於委員遴聘程序的規定,期許未來能建立起更獨立也更透明的外部視察小組。

    從視察報告的撰寫者來看外部視察小組的獨立性、外部性

    在法制設計上,立法者期待外部視察小組具有外部性及獨立性,而視察報告又是外部視察小組的核心任務,因此視察報告理應由外部視察小組委員撰寫,而不是交由機關代寫。如果號稱外部、獨立的視察小組,核心任務都可以交由機關完成,如何說服外界其真的具有外部性、獨立性呢?

    目前外部視察報告的設計採取「視察內容及處理情形」及「機關處理情形」並列的表格呈現方式,意味著視察報告必然有一部分須由機關撰寫,以致無從確認報告的撰寫者到底是外部視察小組還是機關。

    在此格式限制下,我們期待至少「視察內容及處理情形」是外部視察小組委員自己寫的。但是我們發現,有些視察報告很明確看得出來僅是機關記錄外部視察委員的活動及發言;有的則讀起來讓人覺得搞不清楚是外部視察委員還是機關代寫的。例如以下文字敘述:

    「委員聽取嘉義監獄各業務科室針對第 2、3 季視察重點進行業務報告,並接受委員之提問」本句前半段是以第三人的角度在記錄視察活動,但最後一句「並接受委員之提問」看起來又是機關接受委員的提問。

    類似上述在行文中,有時讀起來像是基於外部視察小組的立場提出建議,有時又像是第三人在記錄外部視察小組活動或委員發言,有時又像是機關在進行說明,讓人讀起來混淆、搞不清楚視察報告到底是誰寫的,這種狀況並不少見。由於目前外部視察報告並不會揭露報告撰寫人的資訊,所以我們無法百分百確認視察報告代寫的情形。我們早於「109年度第4季監所外部視察報告評論與建議」中就指出同樣的問題,但這個問題仍持續存在。

    由於目前外部視察報告並不會揭露報告撰寫人的資訊,所以我們無法確認視察報告代寫的情形,我們希望權責機關應調查並說明是否確實存在矯正機關代寫外部視察報告的情形,以釐清外界疑慮。

    我們再次強調,外部視察小組的視察報告應由小組委員撰寫。依監獄行刑法第7條第3項、羈押法第5條第3項,視察小組應每季提出報告,報告提出後始由相關權責機關回應處理之。「機關處理情形」本質上屬報告提出後相關權責機關回應處理的一環,不屬於視察報告的一部分。此外,基於視察報告是由小組委員撰寫提出的理由,視察報告的格式不應包含「機關處理情形」此種委員難以撰寫的部分。至於機關仍可以協助外部視察會議的記錄,並提供外部視察小組簡報或各種資料,外部視察小組可視需要摘錄納入視察報告。

  2. 鼓勵各機關外部視察委員公開姓名,並說明外部視察小組運作情形

    機關外部視察小組的重要基本功能就是「透明化」。委員本身姓名的公開,既是透明化的重要一環,也是對外具名為報告負責的態度。是我們閱讀外部視察報告的重點。

    於109年第4季機關外部視察報告中,沒有任何一個機關外部視察報告有揭露委員的姓名,而於110年機關外部視察報告第1至3季中,雖然仍有24個機關外部視察小組委員的姓名全部未公開,但已有10個機關外部視察小組部分委員的姓名公開,17個機關外部視察小組委員的姓名全部公開。全部未公開者佔47%,部分公開者佔20%,全部公開者佔33%。

    我們肯定願意公開姓名的外部視察小組委員,並鼓勵更多機關外部視察小組委員公開姓名。

    除了委員姓名的公開,在110年第1季至第3季的視察報告中,有一些視察小組運作及視察困難的說明,這些都有助於外部視察小組運作透明度的提升。110年第1季泰源技訓所外部視察報告,花了相當的篇幅說明如何強化外部視察小組效能與運作,其中如何事先作視察會議的會前準備、視察相關資料的管理及保存,對於外界理解視察小組的運作方式,有所幫助。110年第1季敦品中學(原誠正中學桃園分校)外部視察報告提到,在視察過程中,視察委員欲隨機選取學生訪談,但機關表示:因學生皆為少年,依法必須事先取得其家長同意,才可以接受訪談,而不同意外部視察小組訪談未事先取得家長同意的學生。這對外界理解視察過程中遇到的困難,有所幫助。

    雖然視察小組的運作方式及視察過程中遇到的困難,極少有外部視察小組在其報告中加以說明,但是這些對於外界來說,都是重要的理解外部視察的資訊。我們鼓勵更多機關外部視察小組在其報告中針對這些部分加以說明。

  3. 視察報告應肩負監所透明化的任務

    外部視察小組的重要任務是透過視察報告將機關情形呈現給外界,而其報告之參考價值來自於基是外部獨立之組織,以此立場對機關實際情形作說明,以增進外界對矯正機關的理解。
    但是我們看目前的視察報告,往往看不出來外部視察小組到底透過視察掌握了哪些資訊。 

    以基隆監獄的外部視察報告為例,在「視察內容及處理情形」欄位中提到「有關 HIV 受刑人收容參考指引,會後將由小組向法務部矯正署提議建立統一且詳實標準供各矯正機關施行,以完善 HIV 受刑人處遇」、「目前檢視機關於《矯正機關對身心障礙收容人合理調整參考指引》適用上並無問題,日後有疑義再討論」但是看不太出來到底基隆監獄外部視察小組經由視察掌握到哪些資訊,從而得出上述結論。

    另外,有部分視察報告,讀起來可以明確看到外部視察委員經由視察所掌握到的資訊。雲林監獄、敦品中學外部視察小組所提出的視察報告,都屬值得參考者。

    雲林監獄外部視察小組110年第1季的視察報告,就針對自主監外作業,整理了外部視察委員訪談作業科長及實際參與作業之收容人所得的內容。而於110年第2季、第3季則試圖打破既有的報告格式的限制,以小組認為適當的方式呈現視察所見。

    敦品中學外部視察小組110年第1季的視察報告,則可見到視察小組試圖從多方面檢證機關所提供的資訊。從該報告中可以看到機關曾於2月24日說「學生於違規行為發生,會安排輔導老師進行晤談,並做成紀錄。」而視察小組為了檢證機關所述,於實地視察時當場抽取兩件違規案例,請機關提供那兩件案例的輔導紀錄,結果發現其中一案對違規學生只有團體輔導紀錄,未有個別開案輔導的紀錄。機關對此的說明是,往例只有教導員及專輔人員留有書面記錄,至於導師對違規學生之輔導,自今年3月才開始強制留下書面紀錄。外部視察小組的查證過程、機關的回應,都清楚可見,十分有參考價值。

    我們期待在將來能看到更多的外部視察小組能本於其外部獨立的角度,說明視察所掌握到的資訊,讓外界能夠更理解各機關的情形。也鼓勵各機關外部視察小組委員能閱讀不同機關的視察報告,並參考用心撰寫的視察報告,以彼此砥礪。

  4. 外部視察程序應更重視收容人之訪談

    外部視察小組可以採取實地訪查、訪談、請求提供書面意見、調閱文件等方式,進行視察。我們最關注的是,外部視察小組有無訪談機關內的收容人,因為這是監所外部視察方法中最基本而重要的部分。但是我們發現,於110年第1季至第3季的報告中,僅有7個機關外部視察小組的視察報告提到委員有訪談收容人,比率為14%。而從報告中可以發現,多數的外部視察小組主要的視察作為都是聽取機關簡報、與機關間來回問答、在機關陪同下進行實地訪查,缺乏除了機關外獨立的資訊來源。

    在外部視察小組對陳情的處理上,亦可發現部分外部視察小組不夠重視蒐集收容人的經驗及意見。司改會曾代轉收容人陳情夏季炎熱舍房通風不佳的問題給新竹監獄外部視察小組,在陳情公文上,司改會即有建議新竹監獄外部視察小組可以訪談陳情人及其他收容人,了解收容人的經驗及意見,而新竹監獄外部視察小組於110年度第3季外部視察報告中表示:「依實地查看舍房及調查報告內容及照片,監方舍房通風似已符合監獄行刑法第 52 條第 1 項受刑人舍房、作業場所及其他處所應維持保健上必要之空間、光線及通風之規定,本小組從客觀角度,以全體收容人立場考量投書之合理性,如係收容人個人主觀感受,由監方協助輔導即可,故無訪談投書人周員及其他收容人之必要。」可見該小組認為以其一次性在監方陪同下進行實地訪查及監方的說明,即認完成調查,而未考慮透過訪談蒐集收容人經驗及意見的重要性,以及以不同方式驗證視察所得資訊的必要性。

    相較之下,於敦品中學外部視察報告中則可以看到,有視察委員不僅於COVID-19疫情尚未惡化前,即進行收容學生的訪談,而於台灣COVID-19本土疫情爆發後,仍透過視訊方式現場抽訪學生。該小組對訪談的重視,並在疫情期間仍找出方式進行訪談,相關作法值得參考。

    我們呼籲外部視察小組委員應重視訪談收容人的重要性。一來因為收容人是機關重要的組成成分,其之意見及經驗應獲得重視。二來目前外部視察小組的資訊來源過於偏向機關提供,也需要其他獨立的資訊檢證方式。

  5. 陳情的收受及處理有待強化

    在監獄行刑法第92條第1項、羈押法第84條第1項有規定收容人得向視察小組提出陳情。陳情的受理其實就是外部視察小組收受收容人的意見反映,陳情的處理就是外部視察小組收到收容人意見反映後採取的行動。這些可以看出外部視察小組如何履行其法定「保障收容人權益」的任務。

    於110年第1季至第3季的視察報告中,只有4個機關外部視察小組有收到指定機關外部視察小組處理的陳情,比率只有8%。雖然收到陳情的外部視察小組比率低,但有5個機關外部視察小組討論如何收受陳情。其中自強外役監外部視察小組有討論設置郵政信箱及電子申訴信箱,以收受陳情;基隆監獄外部視察小組請監方向收容人宣導,可申請向外部視察委員面報;泰源技訓所外部視察小組決議投遞於申訴信箱指名外部視察小組為收件人者,機關不拆封並以限時掛號郵寄外部視察小召集會議處理,以及請機關事先以適方式公布小組視察日期,以讓收容人能當面陳情等等,都是讓外界感受到機關外部視察小組有意願積極蒐集收容人意見的討論。

    於110年第1季至第3季的視察報告中,我們也發現機關外部視察小組陳情處理程序有疑似違反法規規定的情形。於110年第3季高雄女子監獄外部視察報告中,可見收容人温○霆欲以言詞向外部視察小組委員針對其因同房收容人挾怨報復投訴事項受到不公平處遇。而該陳情的處理程序是由機關先行調查後報告於外部視察小組的會議,小組再決議該案無關機關整體運作意見,建議由監內程序處理。然而依監獄及看守所外部視察小組實施辦法第16條:「外部視察小組收受監獄行刑法第九十二條及羈押法第八十四條之陳情,得依陳情內容是否具體、是否屬外部視察小組權限、陳情內容與視察重點之關連性及外部視察小組人力負荷等因素,決定是否依外部視察程序處理,或交由機關處理。」很明確可見給機關外部視察小組的陳情,是由外部視察小組收受後決議是否依外部視察程序處理,或交由機關處理,而不是機關先處理後向外部視察小組報告,外部視察小組再為機關的處理背書。

    我們期待看到更多的機關外部視察小組積極收受、處理陳情,並確實依法規之規定辦理陳情。

附表:各機關外部視察報告整理

矯正機關 份數 顯名情形 視察方法(不涉及陳情) 陳情之收受及處理 是否推薦閱讀
台北監獄 2 只有姓 聽取簡報、實地訪查、機關問答 無陳情  
桃園監獄 3 只有姓 機關問答 無陳情  
八德外役監 3 1位公開姓名,2位不同意公開姓名。 聽取簡報、實地訪查、書面資料審查 1陳情案,但不清楚是否為向外部視察小組陳情。 (110年第1季)  
桃園女子監獄 2 110年第1季只有姓,第3季都列全名。   聽取簡報、實地訪查、與攜子入監之受刑人簡單互動對話、機關問答 無陳情  
新竹監獄 2 都列全名   看不出來,只有寫建議。     1陳情(司改會代轉陳情)   陳情處理方式為實地查看舍房及調查報告內容及照片,不願意訪談陳情受刑人或其他受刑人了解受刑人是否覺得舍房通風不佳,夏季炎熱難耐。   ,本小組從客觀角度,以全體收容人立場考量投書之合理性,如係收容人個人主觀感受,由監方協助輔導即可,故無訪談投書人周員及其他收容人之必要。  
台中監獄 2 都列全名   實地訪查、訪談科長及業務承辦人。 在視察報告中泛用「瞭解」一語,但無從得知如何瞭解及內容。 無陳情  
台中女子監獄 2 只有姓 實地訪查。因為視察報告以建議為主,往往看不出來所採取的視察作為有哪些。 無陳情  
彰化監獄 2 皆不同意公開姓名 實地訪查。 視察報告一般僅記錄「了解監方…」看不出來採取之視察作為。 5件陳情,無訪談陳情人。  
雲林監獄 3 5位公開姓名,1位不同意公開姓名。   實地訪查、資料索取、訪談工作人員及受刑人、機關問答 無陳情 極推薦閱讀。
1.明確立基於外部委員的角度整理視察所得資訊並加以呈現。
2.特別推薦閱讀110年度第2季、第3季視察報告附件。該附件看起來比較像原版的報告,但因呈現方式不符署定格式而僅能列附件。  

連結:
110年第1季報告
110年第2季報告附件
110年第3季報告附件

雲林第二監獄 3 只有姓 聽取簡報、實地訪查、機關問答 無陳情  
嘉義監獄 2 4位公開姓名,1位只有姓     聽取簡報、機關問題 無陳情  
台南監 2 只有姓 機關問答、實地訪查 無陳情  
台南第二監獄 2 只有姓 機關問答、索取資料、實地訪查 無陳情  
明德外役監 2 都列全名   機關問答 無陳情  
高雄監獄 2 都列全名   機關問答、實地訪查 無陳情  
高雄第二監獄 2 都列全名   看不出來 無陳情  
高雄女子監獄 2 只有姓 實地訪查 1陳情。 陳情之處理是由機關先行調查後報告於外部視察小組的會議,小組再決議該案無關機關整體運作意見,建議由監內程序處理。  
屏東監獄 2 都列全名   實地書面訪查(不知道是實地去看現場加上閱讀書面資料的意思,還是到機關閱讀資料而已,沒有實際去看現場) 無陳情  
台東監獄 2 只有姓。 實地訪查、機關問答 無陳情  
花蓮監獄 3 4位公開姓名,1位只有姓   聽取簡報、機關問答 無陳情  
自強外役監 2 都列全名   尚在討論有效的視察方法 無陳情   有提到設置郵政信箱及電子申訴信箱,以收受陳情。  
宜蘭監獄 2 都列全名   看不出來 無陳情  
基隆監獄 2 都列全名   聽取簡報、訪談受刑人 無陳情   有討論如何收受陳情,其中有提到受刑人可申請面談。  
澎湖監獄 1 只有姓 實地訪查 無陳情  
綠島監獄 2 3位公開姓名,其中1位後來又隱去。 2位委員中間的名字為「O」以去識別。   實地訪查、查閱資料 無陳情  
金門監獄 1 只有姓 看不出來 無陳情  
台北看守所 2 110年第1季只有姓,110年第3季都列全名   機關問答,其它看不太出來 無陳情   有提到設置外部視察意見箱,以常態性關注陳情案件。  
台北女子看守所 2 只有姓 機關問答、實地訪查 無陳情  
新竹看守所 3 只有姓 所方會事先提供書面資料、實地訪查 無陳情 推薦閱讀。
從報告內容看來,所方會事先提供書面資料給委員參考,讓委員於會前做準備,是個不錯的作法。

連結:110年第2季報告

苗栗看守所 2 都列全名   實地訪查,其它看不太出來 無陳情  
台中看守所 2 只有姓 聽取簡報、實地訪查、訪談收容人 無陳情  
彰化看守所 2 皆不同意公開姓名 聽取簡報、實地訪查 無陳情  
南投看守所 2 皆不同意公開姓名 機關問答,其他看不太出來 無陳情  
嘉義看守所 2 皆列全名   實地訪查、探詢處理流程進行視察(看不懂)   無陳情  
台南看守所 3 皆列全名   聽取簡報、機關問答、實地訪查 無陳情 推薦閱讀。
於「視察內容及處理情形」欄位中,滿具體地呈現視察所得資訊。

連結:110年第3季報告

屏東看守所 2 皆列全名   機關問答、實地訪查 無陳情  
花蓮看守所 3 110年第1季3位委員公開姓名。110年第2季及第3季皆列全名。 機關問答,其他不清楚 無陳情  
基隆看守所 3 1位委員公開姓名,4位不公開姓名   聽取簡報、機關問答、實地訪查 無陳情   有討論陳情信箱的設置,決議請收容人投入各場舍意見箱即可,不設置外部視察小組專用信箱  
新店戒治所 2 只有姓 機關問答、實地訪查 無陳情  
台中戒治所 2 110年第1季有1位委員公開姓名,但到了110年第3季都只有姓 實地訪查、機關問答、洽詢科長 無陳情  
高雄戒治所 1 皆不同意公開姓名 實地訪查、訪談收容人   訪談收容人會採取公開報名的方式 無陳情  
台東戒治所 2 只有姓 實地訪查、機關問答 無陳情  
泰源技訓所 2 110年第1季有4位委員公開姓名。110年第3季皆列全名。 機關問答、索取資料   將於 11 月間,抽取不同障礙別之收容人訪談之。 1陳情,有訪談陳情人。   110年度第1季有決議為使收容人安心陳情,陳情的收受方式有:以書面方式寄送至泰源技訓所、或投遞於之申訴信箱封指名外部視察小組為收件人。泰源不拆封,並以限時掛號郵寄外部視察小召集會議處理。 為使收容人有機會當面向外部視察小組陳情或溝通,請泰源事先以適方式公布察小組視日期,並作適當會面安排。 推薦閱讀110年度第1季視察報告(連結)。其中有記錄視察程序及方法相關的決議,有助於外界理解視察小組的運作。

連結:110年第1季報告

東成技訓所 3 只有姓 聽取簡報、機關問答、實地訪查 無陳情  
岩灣技訓所 1 只有姓 實地訪查,其他看不出來 無陳情  
台北少觀所 3 110年第1季及第2季皆列全名,第3季則未公開姓名   實地訪查、機關問答。其他看不出來   無陳情 推薦閱讀110年第2季的報告(連結)。
於「視察內容及處理情形」欄位中,滿具體地呈現視察所得資訊。

連結:110年第2季報告

台南少觀所 2 只有姓 實地訪查、索取資料 無陳情 推薦閱讀(連結)。
於「視察內容及處理情形」欄位中,滿具體地呈現視察所得資訊。

連結:110年第3季報告

誠正中學 2 只有姓 看不出來 無陳情  
明陽中學 2 2位委員公開姓名,1位不同意公開姓名。     實地訪查、機關問答 無陳情  
敦品中學(原誠正中學桃園分校) 3 皆列全名   索取資料、實地訪查、機關問答。 另有訪談學生、老師、藥師、警備隊員等人員   無陳情 極推薦閱讀。
1.視察方法多元,又重視訪談。
2.具體呈現外部視察小組所得的資訊。
3.有說明視察時遇到的困難。  

連結:
110年第1季報告
110年第3季報告

勵志中學(原誠正中學彰化分校) 2 只有姓 聽取簡報、實地訪查 無陳情