壹、前言

我國109年全文修正公布之《監獄行刑法》及《羈押法》，規定各矯正機關（以下簡稱「機關」）應設置獨立之外部視察小組。司改會及多個民間團體推動該制度入法的初衷，是希望建立一套促進矯正機關透明度，保障收容人權益、且具獨立性的外部視察機制。自制度施行以來，司改會持續關注其落實情況，並定期帶領志工、實習生逐一閱覽各機關外部視察小組所出具之外部視察報告，提出觀察與建議，希望能促進該機制的良好運作。

如今，第二屆外部視察小組任期已於113年下半年屆滿，司改會在此提出【第二屆各機關外部視察報告總評論】，希望藉由檢視第二屆外部視察小組之運作及成效，企盼甫上任的第三屆視察小組能基於立法目標與民間期待，確立並深化獨立之矯正機關外部視察制度。

貳、從民間既有之期待檢視第二屆機關外部視察小組運作情形

司改會曾在112年3月提出第一屆外部視察報告總評論（附件一），也曾在同年12月就第二屆外部視察小組之視察報告提出週年總評論（附件二），希望第二屆外部視察小組能知悉民間團體對此制度之重點及期待。從前述既有期待出發，綜觀第二屆外部視察小組的視察報告，雖然相較第一屆已有諸多進步，但仍有許多未盡之處，以下謹說明之。

一、報告的撰寫

我們期待視察報告由視察委員撰寫，並標明主筆委員。我們認為各機關外部視察小組是獨立之外部視察組織，不應該由被視察之機關人員為其撰寫報告初稿，再交由其提出；而報告具名，可以強化委員責任感，並讓外界了解這份報告真的是委員所寫。我們觀察到第二屆視察報告有標明主筆委員的，共有9個機關外部視察小組（第一屆僅2個），部分視察報告雖然沒有標明主筆委員，但是視察小組的主體性明顯，這是值得肯定的發展。

不過，讓我們在閱讀報告時，感受不到視察小組主體性，疑惑報告初稿是否為各機關人員所撰者，仍是大多數。部分有標明主筆委員的視察報告，仍疑由機關整理視察報告初稿，交視察委員確認後掛名；部分視察小組則宣稱所提出之視察報告由全體委員共同撰寫，而絕大多數之內容為機關人員所製作之會議紀錄之剪貼。至於未標明主筆委員之視察報告，更常見整篇視察報告與會議紀錄高度雷同或僅文字略為修正之情形。

依法務部矯正署112年4月11日法矯署綜字第11202003920號函「機關依實施辦法第18條，提供外部視察小組協助之分際，本署前於110年6月24日以法矯署綜字第11001646950號函提示各機關協助之範疇僅限於文件繕打、會議紀錄製作、機關人員列席說明及行政庶務等非核心業務。」視察報告是視察小組之核心業務，不應由機關人員撰寫報告初稿，交視察委員確認後提出。部分機關與視察小組是否維持法規所要求之分際，令人疑惑。

值得一提的是，113年度第3季台北監獄外部視察小組視察報告除列出僅機關依矯正署要求提供之「歷次視察建議處理情形」，整篇視察報告內容空白。該份視察報告有標示主筆委員，可明顯看出機關已盡其協助外部視察小組之職責，而又未逾越分際代視察委員撰寫報告初稿，此方式反而更符合法規之要求。在第三屆，需進一步強化委員親自撰寫報告的責任，並落實機關與視察小組職責之分際。

二、視察重點的提出

我們認為視察委員應重視收容人權益，基於本身關注的議題提出視察重點，而非僅僅消極由機關安排介紹各項業務辦理情形。相較於第一屆，第二屆有更多視察報告有標示提案或關注委員，或雖然沒有明確標示，但是可以從報告本身或會議紀錄看出委員對視察重點的關注度，這是一個值得肯定的發展。

不過，部分委員具名提案或關注之視察重點，是否確由該委員主動提出，令人疑惑。於113年度第1季勵志中學外部視察小組外部視察報告有委員提案「家庭支持-被動轉為主動龍貓巴士計畫」、「本校離職教師之申訴案件」等視察重點，但於一般委員主動提出視察重點的狀況下，通常僅能提出大方向，例如家庭支持方案，而如「被動轉為主動龍貓巴士計畫」之類更具體的家庭支持方案，則會是機關說明的家庭支持方案之一。此外，也很難想像一般委員為何會主動提出「本校離職教師之申訴案件」此類視察重點。

另外，於113年度第1季台北看守所外部視察小組視察報告之會議紀錄中，有記載委員對於將「訪視該所炊場廚餘設備建置情形」列為視察重點提出疑問，該委員提到「…惟炊場相關的建置與收容人權益似無直接關係，應該不需要特別提出來討論。據瞭解去年有很多機關提出來…」對照第二屆各機關外部視察小組之視察報告，我們確實發現廚餘之處理確實是常見的視察重點之一，而且也發現113年度第1季澎湖監獄外部視察小組視察報告也有委員具名關注「矯正機關廚餘處理情形」而該視察小組建議是「請機關賡續辦理。持續響應國家環保政策，精進推動黑水虻去化廚餘。」為何這些委員具名提案或關注的視察重點之方式，與從機關角度所提出者如此雷同，令人不解。

我們也發現，期待標示視察重點是由哪位委員提出，恐怕被扭曲為委員具名認領機關提案，而這非我們的原意。在重新檢討後，我們對視察重點的期待，轉為聚焦於是否攸關收容人權益。檢視第二屆之機關外部視察報告，可以發現絕大多數的視察重點都與收容人權益攸關，只有少數幾篇視察報告中有部分視察重點明顯與收容人權益無關，例如廢食用油處理去向（112年度第2季高雄第二監獄外部視察小組視察報告）、宜蘭監獄參加金檔獎(檔案管理初評)之前置準備工作心路歷程（112年度第4季宜蘭監獄外部視察小組視察報告）、本所財產管理業務辦理情形（111年度第4季基隆看守所外部視察小組視察報告）、選舉期間機關如何落實「行政中立」原則？（112年度第4季台北少觀所外部視察小組視察報告、112年度第4季敦品中學外部視察小組視察報告）、技訓所學後續販售其商品是否侵權疑慮（111年度第4季勵志中學外部視察小組視察報告）等。

而進一步檢視與收容人權益攸關之視察重點，我們發現部分視察報告所載之內容偏向法規或機關業務概況簡介，但看不出來委員對於視察重點所涉內容之具體期待。例如基隆看守所外部視察小組多季聽取完機關簡報後，看不出委員有實質內容之提問或建議，而僅表示同意機關辦理。又例如屏東看守所外部視察小組，委員多因對執行細節之不了解而提問，視察建議也空泛無實質內容或無建議。在第三屆，外部視察小組如何形成視察重點相關之具體檢視清單或指標，以使機關能明白其具體期待並往此方向邁進，是重要課題。

三、視察作為的多樣性

我們期待機關外部視察小組能採取多樣的視察作為，而不應過度依賴機關提供資訊，因為這才有獨立判斷基礎事實的可能。第一屆各機關外部視察小組因為疫情的關係，進入戒護區實地訪查或訪談都受到很大的限制，這個限制在第二屆已經解除，第二屆共有35個機關外部視察小組有進行實地訪查。我們觀察到，有委員透過實地訪查觀察到現場狀況並提出改善建議。但是更常看到委員的實地訪查像是走馬看花地參訪，看不出是有目的地進行觀察。

外部視察的核心方法在於尋求收容人本身的意見，因此訪談收容人是重要的視察作為。在第二屆有32個機關外部視察小組有訪談收容人。另外，我們也看到有2個機關外部視察小組透過問卷的方式蒐集收容人的意見。我們有看到多個視察小組有事先擬定訪綱、採用隨機抽樣，避免機關人員在場等方式，確保訪談之適當執行。不過關於問卷調查，我們從視察報告比較看不出來執行方式。再來，無論是訪談或問卷調查，只要涉及在矯正機關中蒐集收容人意見，如何確保收容人能於自在且安心的情境下陳述意見，是重要議題。

除了實地訪查或訪談此類常見的視察作為，我們也看到有視察小組透過與家屬親自試用行動接見系統、檢視業務有關簿冊、列席膳食會議，請機關記錄舍房溫度變化以及開啟通風設備情形確認是否有需要調整通風設備之啟閉等多元視察作為，以了解實際狀況。如何因應特定視察重點，採用適當之視察方法以了解實況，會是第三屆的重要課題。

最後，令人遺憾的是，第二屆仍有雲林第二監獄、台南監獄、台南第二監獄、高雄監獄、嘉義看守所及明陽中學外部視察小組等6個機關外部視察小組僅透過取聽機關人員說明及與其問答之方式進行視察，而彰化看守所外部視察小組從111年度第4季至113年度第2季，每季視察報告都寫到「因應本季之視察重點，本小組至機關進行實地訪查，訪查範圍為行政及收容人大樓。此外，本小組於同日訪談收容人及職員以了解目前執行狀況。」然而與報告中的視察內容及處理情形根本對不起來，疑似反覆錯誤地複製貼上，遲至113年度第3季才更正，因此該視察小組各季到底採取了哪些視察作為，完全無法確認。

四、視察所得資訊的清楚呈現

我們一直期待機關外部視察小組能清楚呈現視察所得資訊。這不僅符合透明化原則，亦能讓視察建議更具說服力，尤其當建議的訴求對象包含上級機關、跨部會或需要爭取社會支持時，更顯其重要性。

目前多數機關外部視察小組都有提供會議紀錄、簡報及其他附件。部分機關製作的會議紀錄十分詳實、簡報內容豐富，附件包括機關業務執行之具體計畫或細節規定，對於外界理解視察小組視察所得資訊十分有幫助。例如台中看守所、台東戒治所、新竹看守所、明陽中學都屬於業務說明及會議紀錄皆屬完整之機關。

相較之下，視察報告本身反而常有過於簡略、去脈絡剪貼會議紀錄導致不易閱讀，或是未適當呈現視察小組以會議以外之方式（例如實地訪查或訪談）取得之資訊。另外，視察小組所提出之視察建議，在報告中未充分呈現相關之基礎事實，以致缺乏說服力，也是常見的情形。

例如台中監獄外部視察小組的視察報告，就常出現上述問題而且十分嚴重。以112年度第2季為例，該季的視察重點為「個別化處遇」，而視察內容及處理情形提到「外國籍受刑人常因語言隔閡，在行為觸法遭緝獲之後，很容易不知所措，也無力為自己適當辯護，維護自己的權益，所以經常需要該國『駐臺機構』人員的協助，建議貴監能提供相關資訊。」然而，報告與附件均未交代該建議如何來自視察過程，缺乏具體事實作為支撐。再如112年度第3季，視察重點為「重罪累犯不得假釋與違規收容人管理及處遇」，而視察內容及處理情形的內容則是委員提問隔日為假日或不開封日時晚上看電視的時間可否放寬，以及望療養舍收容人能否開放吸菸，上述內容不僅與該季視察重點完全無關，也缺乏脈絡說明。

目前有適當呈現視察所得資訊與資訊來源，立基於此提出視察建議者，首推敦品中學外部視察小組。除了敦品中學外部視察小組之外，泰源監獄外部視察小組、台中女監外部視察小組，也屬於有採取多樣視察作為，而且各類視察所得資訊通常有適當呈現的小組。最後，值得一提的是綠島監獄外部視察小組，該小組從一開始過於依賴機關提供的資訊，至113年度第2、3季有委員實際至綠島監獄訪查，視察報告清楚記載委員觀察，並適當呈現機關提供之資訊，是第二屆進步最明顯的視察小組。

參、第二屆外部視察新發展的狀況

除了從民間團體既有之期待檢視第二屆機關外部視察小組之運作情形外，我們在第二屆的運作中也發現了一些值得注意的新發展。

一、許多視察小組開始收到陳情

法務部矯正署於112年4月11日以法矯署綜字第11202003920號函指示，為提升外部視察小組收受陳情之效能，各機關應設置外部視察小組專用意見箱，至於意見箱的開啟等細節事項，則由外部視察小組自行決議。因此，自112年度第2季起，許多機關外部視察小組開始討論陳情的處理方式。第二屆機關外部視察小組中，共有33個小組收到陳情案件。而哪些陳情應由視察小組處理以及如何處理，是值得探討的議題。

依監獄及看守所外部視察小組實施辦法第16條「外部視察小組收受監獄行刑法第九十二條及羈押法第八十四條之陳情，得依陳情內容是否具體、是否屬外部視察小組權限、陳情內容與視察重點之關連性及外部視察小組人力負荷等因素，決定是否依外部視察程序處理，或交由機關處理。」此條文賦予外部視察小組在處理陳情方面相當高的裁量空間。

觀察第二屆機關外部視察小組陳情的處理，我們發現絕大多數的陳情，都是交由機關調查後由機關向視察小組提出說明後結案。但是我們也發現一些好的陳情處理作法，以下分三方面說明：

（一）從個案中發現系統性問題：

目前觀察外部視察小組有處理的陳情，多數是外部視察小組從中發現系統性問題，也就是陳情人所反映的問題，不僅限於影響其個人之權益。於113年度第1季泰源監獄外部視察小組視察報告中可以發現該小組收到了大量的陳情，其對陳情之分流嘗試，值得參考。對於收容人間的個人糾紛，該視察小組會建議陳情人直接向機關陳情；若多位收容人反映的事項都涉及同樣議題，則請機關就該議題整體說明（如違規處理）；若陳情事項涉及視察小組關注的重點議題（如作業技訓），就會列為視察重點；若陳情人多次陳情或要求面見視察委員，則安排訪談以決定後續處理。

泰源監獄外部視察小組因為收到的陳情案件量多，可以進行類型化，並發現不同陳情案涉及的共通主題。但在陳情案件數量較少的情況下，發現系統性問題並不容易，可能需仰賴視察委員對相關議題的敏銳度。例如台中監獄外部視察小組於113年度第1季收到一件陳情，陳情人反映因不克勝任作業，認為收容人邱〇〇找他麻煩；家屬會客時，自己的會客菜被邱員強取；建請轉業，離開義七工，視察小組聽取完機關說明後，同意機關之處理即結案。然而細讀會議紀錄，會發現陳情人患妄想型思覺失調症，平日作業跟不上其他收容人之進度，並疑因拒絕作業而遭辦違規移至其他場舍。此處涉及精神障礙者在監作業能否提供合理調整之議題。妄想型思覺失調症患者服用之藥物會導致其手抖、認知功能低下而影響其工作能力，另外在病發時可能無法持續作業而必須休息。上述陳情人如果是因為障礙而使其作業跟不上其他收容人之進度，其作業方式或作業量之安排，就需要依其狀況調整。台中監獄外部視察小組未注意到本陳情案中可能涉及的系統性問題，也可能是因為陳情內容過於雜亂，這也顯示視察委員在從雜亂陳情中發掘系統性問題的挑戰。

（二）重視實際接觸陳情人：

實際接觸陳情人是陳情處理之重要環節，因為這有助於建立收容人對外部視察小組的信賴感。我們看到部分視察小組在收到陳情後，視察委員有訪談陳情人，傾聽其意見。有採取上述作法者如台北監獄、彰化監獄、雲林監獄、嘉義監獄、花蓮監獄、澎湖監獄、泰源監獄、新店戒治所外部視察小組。其中雲林監獄外部視察小組除了有訪談陳情人外，亦十分重視如何向陳情人說明陳情處理之結果，112年度第2季、112年度第3季之視察報告皆可見相關討論，用心值得肯定。

（三）獨立查證之進行：

收容人陳情常常涉及對機關之抱怨，此時外部視察小組進行獨立查證顯得尤為重要。111年度第4季嘉義監獄外部視察小組報告中，視察委員透過實地訪查及隨機訪談釐清事實；112年度第4季台北監獄外部視察小組則藉由訪查職員、收容人及蒐集書面資料了解情況。此外，法規面的獨立查證亦不容忽視。

於111年度第4季綠島監獄及112年度第4季台東監獄外部視察小組視察報告，都看到四級受刑人陳情寄發書信給非親屬之對象（含人權相關NGO），被監方禁止的陳情。監方都強調依行刑累進處遇條例之規定，其所寄發書信之對象非親屬，且於教化上及其他事由無必要性而禁止寄發書信。然而對四級受刑人通信接見之限制規定，本就須依兩公約施行法檢討之必要，而且法務部矯正署於111年11月8日也以法矯署安字第11104004280號函在解釋上放寬准許四級受刑人通信之事由（此函釋於兩視察小組討論陳情案前即已存在）。相關法規資訊，監方在說明陳情案時，皆未提供給機關外部視察小組參考。若視察小組缺乏法規查證能力，易在資訊不全的情況下為機關背書。

二、視察委員利益衝突之問題

為確保外部視察小組委員的公正性及客觀性，確認視察委員執行視察業務是否涉及利益衝突並適當處理，是一項重要的議題。「利益衝突」在此不僅限於金錢上的利益，還包括可能影響委員行為或決策的各種關係或職責。

目前《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》並未完全排除與機關有業務往來關係者擔任該機關之外部視察小組委員的可能性。而我們發現，某些外部視察小組的委員存在對涉己業務進行視察的情況，且欠缺對利益衝突問題的警覺性。

以111年度第4季南投看守所外部視察小組的視察報告為例，該報告將家庭支持方案列為視察重點之一。然而，從會議紀錄中可見，某位專家學者既為該所視察委員，又與所方共同推動該家庭支持方案的相關業務，並於該次視察會議中進行成果分享。此情形為典型的涉己業務，但該專家學者未作任何迴避，而小組中的其他委員亦未意識到此作法的問題。

此外，在113年度第2季東成監獄外部視察小組的視察報告中，該季視察重點為「保外醫治審核及展延流程與困境」。其中某位專家學者既為該監視察委員，又是該監看診的醫師，同時亦為本次視察重點討論的某收容人的看診醫師。該收容人曾因健康狀況一度獲准保外，但因吸食海洛因（收容人表示係為減輕疼痛），被撤銷保外資格。該收容人主張其健康狀況仍需保外治療，但該委員基於其看診結果，認該收容人病情尚未達影響生命安全的程度，且該收容人保外醫治期間又犯罪，應先檢討自己。此情況為典型的涉己業務，且有醫師醫療職責與視察委員職務間衝突之疑慮。

最後，在113年度第1季台北少年觀護所外部視察小組的視察報告中，該小組指出少觀所內會談空間有限，輔導人員與保護官需共用會談空間，即使有玻璃隔開，仍可能互相干擾，影響會談進行。小組建議：「請所方協調法院保護官，因所內公務接見室和諮商輔導室有限，為避免搶用晤談室及於晤談時互相干擾，建議保護官改以通訊方式進行訪談，或以傳真方式預約時間。」此建議明顯偏向輔導人員立場，要求少觀所協調其他公務人員，以保障輔導業務的執行順利。然而，小組中的某些委員與入所輔導業務相關，此建議是否基於外部獨立單位的客觀角度，或因利害關係而提出，令人存疑。由於小組強調：「本小組委員一致認為即為提案報告，無需具名委員姓名。」因此，我們無法確認該建議是否由與輔導業務相關的委員提出，或其在討論中的具體角色，但此作法已對外部視察小組的公信力造成嚴重影響。

肆、對第三屆外部視察小組之期待

整體來說，第二屆各機關外部視察小組雖然相較於第一屆已有進步，但仍有相當大的改善空間。而視察小組運作與民間期待之間的落差，主要源於對視察小組定位的不同理解。

在112年8月2日舉行的第二屆外部視察工作坊上，有委員提問「外部視察究竟是視察或督導的性質？」矯正署的回應是：「外部視察小組是與機關通力合作，透過每季視察、撰寫視察報告以共同提升矯正機關整體運作效能，至於督導的性質則比較像是外界對機關的監查、考核，並非外部視察制度所要達成的目的。」另外，參考112年度第2季台東監獄（後改制為台東戒治所）會議紀錄，外部視察小組討論陳情信箱設置及開啟之問題時，即有委員表示：「小組的功能是提供諮詢跟建議，並不是取代監所人員的功能。正如莊醫師所說，所謂術業有專攻。如果像秘書說的有一些比較急迫性的獄方可以先處理，每週開啟我也沒有意見。應該大部分事件是獄方可以處理的，就由獄方代委員會去處理。而且實務面來說，獄方也比我們要熟悉。真的有需要諮詢委員的，可以放在公務群組，在群組上徵詢委員意見。」從上述觀點可以看出，矯正署及部分外部視察委員應該是將外部視察小組定位為不具監督性質、提供機關諮詢意見的委員會。若為此定位，根本無須重視視察小組之獨立性及與機關間之分際。外部視察小組本即由機關安排諮詢重點，由機關提出現況說明，請委員提供意見，機關制作會議紀錄即可。陳情之處理於機關認有必要諮詢委員時再提出，亦無須在意委員執行職務是否有利益衝突影響公信力之問題。

然而監察院113年司調字第0002號調查報告明確指出：「監獄行刑法第7條第1項及羈押法第5條第1項之修法『主目的』」既為『落實透明化原則，保障受刑人權益』，則協助矯正機關發現問題、解決問題，與機關間通力合作，提升矯正機關整體之效能及強化矯正機關與社會溝通等目標，則不應喧賓奪主，僅能居次作為外部視察小組之『次目的』、『次任務』。在本調查報告中，調查委員建議外部視察小組之功能與定位，法務部可以朝兼具外部監察及社會溝通之方向研議與修訂，而當時之法務部政務次長陳明堂亦表示，可藉由修訂實施辦法加以完善。

如果視察小組定位是兼具外部監察、與機關合作提升機關效能及強化社會溝通之組織，則視察小組就必須具獨立性，且須注意與機關間之分際。視察小組必須有能力主動提出與收容人權益攸關的視察重點、獨立判斷事實而不過度依賴機關提供的資訊，並基於本身之關注及資訊蒐集撰寫視察報告。而與此同時，視察小組進行視察並非為究責，而是為了進行具建設性的對話（constructive dialogue），目的在於促使機關改善。在此模式之下，外部視察小組雖具有外部監督之性質，但與機關不是對立而是合作。

綜合上述觀察，我們對第三屆外部視察小組提出以下期待：

一、視察委員應充分認知其角色兼具監督與合作性質，並嚴守與機關之分際，避免過度依賴機關執行視察業務，確保視察工作的獨立性與公信力。

二、外部視察報告應由視察委員親自撰寫。視察報告不應該機關代為撰寫初稿，交外部視察小組確認後以小組之名義提出。如委員因繁忙未能撰寫，機關應採取113年度第3季台北監獄的作法，保留委員需撰寫部分為空白，而非代筆。

三、所提出之視察重點應與收容人權益攸關，這在第二屆已經大多數的視察小組在大多數的情形下都有做到了。我們更進一步期待，視察小組委員應有能力提出該視察重點相關之具體檢視清單或指標，檢視機關之狀況是否符合期待。類似作法可參「曼德拉規則檢視清單」。

四、視察小組應有能力基採取適當之視察作為蒐集資訊，以檢視機關之狀況是否符合期待。在第二屆，實地訪查或訪談已經是常見作法，也有部分視察小組發展了具創意的視察方法，我們也期待在第三屆能看到這部分更蓬勃而細致的發展。

五、外部小組應能基於本身之立場，清楚呈現視察所得資訊。雖然第二屆外部視察報告所附的會議紀錄或機關簡報已經相對完整，但視察報告本身反而常有過於簡略、去脈絡剪貼會議紀錄導致不易閱讀，或是未適當呈現視察小組以會議以外之方式（例如實地訪查或訪談）取得之資訊的情形。我們期待在第三屆的外部視察報告中，能更看到視察小組的主體性，適當呈現不同來源所取得之資訊，並基於這些資訊提出具說服力之視察建議。

六、重視實際接觸陳情人，發展從個案陳情中發現系統性的問題及獨立查證之能力。

七、對利益衝突之問題更具敏感度，並採取適當之揭露、迴避之措施。

上述期待的實現，核心在於視察委員之培力與共學。外部視察相關知識技能的累積與發展，應在台灣更有系統地推動，並建立有效的同儕支持網絡，使委員得以專業且積極地履行其視察職責。我們期盼，第三屆外部視察小組能夠在這些基礎上，為提升台灣矯正機關的透明度與效能邁出更堅實的一步。