草案緣起

2022年8月22日台灣發生了明德外役監逃犯林信吾持刀殺警的重大刑事案件，震驚台灣社會。輿論強烈質疑外役監遴選門檻是否太低？為何強盜犯、重大暴力犯罪受刑人可以到外役監？在民意壓力下，行政院於事發約一個月火速通過「外役監條例」部分條文修正草案（以下簡稱「行政院版草案」），函請立法院審議。

該草案最主要的修正圍繞在：為降低外役監受刑人伺機脫逃或逾期未歸，而有危害公共秩序、社會安全之風險，修正外役監遴選門檻。此修法目的可以理解，但主要採用的作法是，排除特定犯行、刑度及罪名的受刑人參加外役監遴選的權利。從風險評估的角度而言，這樣的作法是否有助於達成維護社會安全的目標，是有疑問的。

逕以犯行、刑度及罪名認定脫逃或再犯：偽陽性的機率為何？

從風險評估的角度，逕以特定犯行、刑度及罪名排除受刑人參加外役監遴選之外，其實就是據此認定這類受刑人有極高的脫逃或再犯風險，高到不容許此類受刑人中的任何一人，得參加外役監遴選。所有的風險評估，都存在偽陽性（評估工具認為受刑人會脫逃或再犯，但其實不會）及偽陰性（評估工具認為受刑人不會脫逃或再犯，但其實會）的可能。如果對於脫逃或再犯風險容忍度極低，就會調整切截點將更多的受刑人歸入高風險類別，而同時這也可能使偽陽性的機率大增。

如果要了解行政院版草案，外役監遴選門檻偽陽性的機率，其實並不困難。只要將行政院版草案所排除之特定犯行、刑度及罪名表列清楚，統計此類外役監受刑人中，有多少人伺機脫逃或逾期未歸（如果要了解再犯情形，就還要統計脫逃或未歸時間所犯之罪），而多少人並沒有這樣的行為。這是很基本的決策所需數據，可惜的是，隨著行政院版草案進入立法院，我們連這麼基本的數據都看不到。

其實從當代風險評估工具的設計，很少會單獨以特定犯行、刑度及罪名來認定風險，因為此種作法的偽陽性機率可能很高。舉例而言，就算是屬於同類犯行、刑度及罪名，女性脫逃或再犯率相較於男性也可能是更低的，如果如此，前述風險認定方式對女性受刑人而言，就又有更高的偽陽性機率。

外役監遴選門檻偽陽性帶來的問題：並非降低再犯率，反而可能增加再犯率？

外役監遴選門檻偽陽性帶來的問題，除了過度限制受刑人接受適當處遇的權利（注意：外界往往將外役監視察特權爽監，但其實它本身是低度安全管理需求受刑人的適當處遇選項，亦是重要的中間處遇措施），更大的問題在於這種作法結果可能不是降低再犯率，反而可能增加再犯率。

外役監最大的目的與價值就是讓經過遴選的收容人，得以在中間處遇的環境下，逐步適應監外的世界，並依法令規定有返家探視之機會，得以強化家庭連結，降低復歸社會後的不適應，進而降低其再犯的可能性。外役監遴選門檻存在高度偽陽性，最糟的情形是不讓受刑人接受適當的中間處遇，以致再犯率反而增加。不要忘記，絕大多數的受刑人最終都會回到社會，就算不讓受刑人到外役監，受刑人還是會有假釋，不准受刑人假釋，最終受刑人還是會期滿出監，而期滿出監者的再犯率是最高的。依監察院111年司調0022號調查報告（頁58）所提供的2017年至2011年間外役監受刑人出監後遭撤銷假釋的比率分別為3.8％、2.6％、1.4％、0.4％、0.15％，而矯正機關整體撤銷假釋比率為18％-19％（前述數據皆未說明追蹤期多長）。另依法務部司法官學院中華民國一 O 九年犯罪狀況及其分析，其指出2016年至2020年受刑人期滿出獄後再犯率皆高於假釋出獄後再犯率。以追蹤期在統計當時已有兩年者，即2016年至2019年而言，期滿出獄後與假釋出獄後再犯率統計如下：

年度	期滿出獄後二年內再犯率	假釋出獄後二年內再犯率
2016	44.33%	34.48%
2017	43.84%	33.87%
2018	39.03%	33.69%
2019	23.62%	14.83%

上述的數據雖仍屬粗略（因為很難區分是處遇本身的效果，還是篩選本身得到的結果），但這仍提醒決策者，如果因為認為重大暴力犯有危害公共秩序、社會安全之風險，而不得遴選至外役監，這樣的思維帶來的結果可能不見得是降低再犯率，而是增加再犯率。資料來源：法務部司法官學院中華民國一O九年犯罪狀況及其分析，表2-4-11「近5年受刑人出獄後再犯罪情形」

他山之石：英國「開放式監獄」脫逃之實證研究

英國也有和我國外役監類似的「開放式監獄」（open prison）的制度，也如何減少脫逃的政策討論。但和我國不同，英國的政策討論中有一些關於脫逃事件的實證研究，可作為決策的參考。以下舉兩篇英國關於開放式監獄脫逃之研究為例，說明為何我國欲限縮外役監遴選範圍時，需要實證研究以作為決策參考。

Banks等人所提出的Absconding from Open Prisons

這篇研究發表的時間是1975年，主要的目的就是在協助英國監獄署減少開放式監獄的脫逃事件及探討遴選受刑人至開放式監獄的標準是否需要調整。Banks等人蒐集了相關數據，發現開放式監獄的男性受刑人，年紀在21至24歲者相較於年紀較大者，罪名為入室竊盜（burglars）相較於其他罪名者、曾收容於少年犯教養院（have served sentences of borstal training）相較於未曾收容於少年犯教養院者，有較高的脫逃風險。除此之外，隨著前科數、目前所服刑期長度及過去曾服刑期長度的增加，脫逃風險亦隨之增加。不過目前所服刑期長度與過去曾服刑期長度，有著有趣的交互作用：目前所服刑期屬短刑期（18個月以下）者，過去曾服刑期越長，脫逃風險越高；目前所服刑期屬中度刑期（18個月至4年）者，其過去曾有服刑經驗者，刑期越長，脫逃風險反而降低。

英國監獄署於1970年時，以Banks等人的初步研究發現，進行了「北方實驗」（Northern experiment），在北方監獄地區（Northern prison region）試辦新的開放式監獄遴選標準，嘗試依Banks等人的初步研究發現，將曾收容於少年犯教養院、罪名為入室竊盜、年紀較輕、前科較多的受刑人排除於開放式監獄遴選範圍外（盡量做到，但沒有全部排除）。而實驗的結果是，差異沒有達顯著。

因此Banks等人作出的研究結論是，想以簡單的方式排除高風險類別的受刑人於開放式監獄的遴選範圍外，以降低脫逃風險，不是有效的作法。事實上，就算是在研究中屬高風險類別的受刑人，有脫逃行為者也是相對少數的人，如果按照研究發現嚴格排除這些受刑人，會有相當數量的受刑人雖然在開放式監獄表現良好，不太可能脫逃，也都會失去於開放式監獄服刑的資格。因此Banks等人建議，不要將其研究發現視為得以用來「預測」脫逃事件的發生，但可將高風險特徵視為脫逃傾向的警示，更為仔細及謹慎地對待這類受刑人。

Mews所提出之Analysis on the Impact of Absconding Incident History as a Predictor of Future Absconding Incidents

這篇研究發表的時間是2014年，主要因為英國的司法部緊縮將受刑人移至開放式監獄的門檻，規定如果在本次服刑中，受刑人如果有脫逃（無戒護或戒護中）、脫逃未遂、暫時釋放失敗（temporary release failure），除非有特殊例外狀況，否則不得再移轉至開放設施服刑或准許暫時釋放。

Mews透過研究2014年4月30日規定調整前的脫逃事件（包含前述各種脫逃類型，下同）發現，過去曾發生脫逃事件，是一個在統計上顯著的將來脫逃事件預測因子（predictor），但是如果控制其他變項後，就在統計上未達顯著。但是曾有暫時釋放失敗（temporary release failure）的紀錄，則是一個更有力的將來脫逃事件的預測因子，在控制其他變項後，其仍然在統計達顯著。

上述兩篇研究都指出了一些直觀式的決策無法發現的情形：Banks等人的研究發現，所服刑期屬中度刑期（18個月至4年）者，其過去曾有服刑經驗者，刑期越長，脫逃風險反而降低；Mews的研究則讓人發現，不是所有的脫逃事件，對將來脫逃事件的發生都有同樣的預測力，有較強預測力的是暫時釋放失敗，但其他類型的脫逃則不是。雖然上述研究發現都缺乏重複驗證而且理論基礎不足，但我國目前是連基本的數據蒐集都缺乏，難以確認直觀式決策中的設想是否符合基本事實狀態。

而Banks等人關於高風險類別受刑人的初步研究發現，甚至直接被英國監獄署拿來試辦為開放式監獄的新遴選標準，而試辦的結果告訴英國的政策決定者，難以透過設定簡單的遴選排除標準，來降低開放式監獄的脫逃率，而且如果採取這樣的排除標準，許多目前在開放式監獄表現良好根本無脫逃的受刑人也會失去在開放式監獄服刑的資格。這個結論對於我國目前外役監條例修法草案更具啟發性，本修法草案同樣是希望簡單地透過排除特定犯行、刑度及罪名之受刑人參加外役監遴選的資格來降低外役監的脫逃或再犯風險，而且英國已經是先做了數據分析後才進行試辦，結果還是不如預期，檢討意見也指出更多同樣條件者根本沒有脫逃的情形，我國根本看不出到底是基於怎樣的數據分析，得出要排除草案中所列對象參加外役監遴選的資格。

結語：激情過後的外役監問題檢討，需要深化

因為外役監逃犯殺警案，激起了輿論對外役監的批判及質疑，為了回應排山倒海而來的民意壓力，行政院於事發約一個月即火速通過「外役監條例」部分條文修正草案，排除當初犯重大罪犯之受刑人參加外役監遴選的資格。不過從當代風險評估工具的設計，以及外役監設置的目的來看，行政院版的修正草案有很大的問題，而且決策所依據的基本數據也沒有提供，實證基礎也不明。
我們期待在強大民意壓力下倉促端出來的外役監條例修正草案，在激情過後能回歸理性的政策討論及檢視，確認本草案的理論及實證基礎，並且回頭思考更重要而基本的問題：如果我們期待受刑人回歸社會能盡量不要走回頭路，我們應該做些什麼？如果外役監是為了「實施階段性處遇」（監獄行刑法第149條參照），那到底要怎麼做才能讓外役監妥適發揮這個功能？