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「國會改革」爭議,會走到憲法法庭嗎?-給公民的5個憲訴小知識

今日(5月28日),立法院在爭議聲中三讀通過了關於「國會改革」的《立法院職權行使法》等法案。接下來,執政黨是否會提出「憲法訴訟」,備受社會關注。

關於大法官會怎麼處理本次爭議,民間司改會整理了5個簡單的Q&A。

壹、什麼是憲法訴訟?在這次爭議中,有什麼功能?
貳、大法官會受理本案嗎?
參、本次法案已經三讀,接下來就會開始生效適用嗎?
肆、立法程序的瑕疵,到什麼程度會違憲?
伍、通過的法條,有可能違憲嗎?


壹、什麼是憲法訴訟?在這次爭議中,有什麼功能?

依《憲法訴訟法》第47、49條規定,行政院及立委1/4以上,皆可針對本次在野聯盟通過的《立法院職權行使法》聲請憲法訴訟。如執政黨有意提出,在程序上並無太大困難。憲法法庭如受理案件,則需要作成違憲或合憲的判決。依照本次的爭議,若大法官認為有憲法重要性而受理的話,宣告判決的方式有以下幾種可能:

一、立法程序違憲:如果認為本次立法程序有嚴重的瑕疵,不論通過的內容如何,立法行為及通過的法律皆屬無效。立法院如要通過內容相同的法律,須重新審議且程序上不能再存在嚴重瑕疵。

二、法律內容違憲:如果認為本次通過的法律內容牴觸憲法,得直接宣告失效。且就牴觸的範圍內,立法院不得再通過相同意旨的法律。如果作此宣告,應該會針對個別條文逐一宣告,而不會就所有通過的條文全部宣告違憲。因此多半會是部分違憲、部分合憲的宣告。

三、合憲:大法官認為本次立法程序或法律內容屬合憲,通過的法律有效。

必須注意的是,以上3種類型的宣告可同時存在同一個判決中,大法官可以同時宣告立法程序有瑕疵,再針對個別的條文內容逐一宣告違憲或合憲。反之,大法官也可能認為立法程序的瑕疵未達違憲程度,但宣告部分條文的內容違憲。

貳、大法官會受理本案嗎?

如果由立法委員連署聲請,大法官就是否受理,可能會考慮本案是否屬於「修法未果」的情形。

簡單來說,因為立委認為法律違憲的話,可以依職權直接提案修法,而不用找大法官。所以,需要限制立委可以聲請憲法訴訟的情形,以免所有的修法爭議都擠到憲法法庭。結論上來說,原則上要立委曾提案修法並失敗(即「修法未果」),才可以聲請憲法訴訟。

然而,更進一步談,此一標準也還存在「法律修正是否已經過相當時日?」、「怎樣算是修法未果?」等問題。但從本次爭議的情形來看,要求少數黨在完成三讀後,立即再提案修法並失敗,並無太大意義。因此,大法官以此方式不受理的可能性較低。

從另一方面來說,由行政院聲請憲法訴訟,就不會有這個限制。但無論由誰聲請,都要大法官認為有「憲法重要性」才會受理。就此,實務上則缺乏明確的標準,基本上由大法官裁量決定。

參、本次法案已經三讀,接下來就會開始生效適用嗎?

在憲法法庭審理案件的期間,立法院通過的法律仍是有效的。依法將送行政院及總統,行政院如於收到的10日內提出「覆議案」,就會回到立法院再表決。但因為「覆議案」的表決門檻仍是全體委員的1/2,因此若維持原決議,總統就必須在收到結果的10內公告施行新法。反之,總統若透過不予公告的方式,抵制立法院三讀通過的法律,也會引發新的憲法問題。

結論上來說,這個路徑很有可能只能讓本次通過的法案延後公布施行。

但依《憲法訴訟法》第43條規定,如有「保障之權利或公益遭受難以回復之重大損害,且有急迫必要性,而無其他手段可資防免」的情形,大法官可依聲請或依職權下「暫時處分」,可以在作出正式的判決前,先行暫緩法律的適用。因此,若提出憲法訴訟的同時,有符合上述規定的情形,大法官就可以暫緩法律的適用。

以大法官釋字第599號為例,大法官針對「要按指紋才能換領新版身分證」的《戶籍法》第8條,便宣告:「於本案解釋公布之前,暫時停止適用。本件暫時處分應於本案解釋公布時或至遲於本件暫時處分公布屆滿六個月時,失其效力。」

肆、立法程序的瑕疵,到什麼程度會違憲?

大法官則在釋字第435號解釋中指出,代議民主決策是要透過立法委員「暢所欲言,充分表達民意,反映多元社會之不同理念,形成多數意見。」就此來看,民主國家的國會是以討論及審議作為民主的核心價值,表決只是最後得出結論的方式而已。讓道理說話、保留少數進行論辯的空間,便是「多數尊重少數」這句話的具體實踐。

在大法官釋字第342號解釋文便指出:「法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法,亦即違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者,則釋憲機關得宣告其為無效。」反過來說,「然如其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,尚有爭議,並有待調查者,則事實尚未明顯。......若為調查事實而傳喚立場不同之立法委員出庭陳述,無異將政治議題之爭議,移轉於司法機關,亦與憲法第七十三條之意旨有違,應依議會自律原則,由立法院自行認定之。

就此,大法官釋字第342號解釋的聲請人雖主張有1993年12月30日立法院院會有「從委員會抽出逕付二讀」、「未依會議規則進行『朗讀議案』、『廣泛討論』、『逐條討論』,而直接表決並宣布通過法案」等程序瑕疵,但大法官仍然認為該瑕疵必須經調查始能釐清,故非「明顯重大瑕疵」(可參立法院公報的紀錄)。另一個案例是2000年作成的釋字第499號,其中大法官便認為,於國民大會的二、三讀會上採「無記名投票」,屬於「明顯重大瑕疵」,應屬違憲。

結論上來說,除了法律內容之外,立法程序雖然本身也可以是大法官審查的標的。但在尊重國會自律的前提下,採取的標準相當寬鬆。

然而,隨著民主的深化及社會轉變,全民也透過網路直播,共同見證了立法院的議事運作。對此,可以接著想:如果釋字342號所遇的情形,發生在今日,結論是否仍然是「不違憲」?30年前的標準,是否仍適用於現在的台灣?

這些問題,都是進入憲法訴訟後,大法官必須面對的。

延伸閱讀:【張嘉尹】到奪權之路——立法院如何「毀憲亂政」

伍、通過的法條,有可能違憲嗎?

關於法律條文內容的爭議,可參考司改會5月24日發布的【關於「立法院二讀審議國會改革法案」疑義之聲明】,除了臚列了立法技術跟實踐上的問題之外,也有一部分問題涉及是否違憲。