憲法法庭法庭之友意見書｜勞作金過低案

民間司法改革基金會
2024-5-30

主案案號: 109年度憲二字第508號
法庭之友: 財團法人民間司法改革基金會; 代表人：黃旭田均詳委任狀
代理人: 宋易修律師均詳委任狀

為人民聲請法規範憲法審查案件，依《憲法訴訟法》第20條第1項提出法庭之友意見書事：

提具法庭之友意見書應揭露事項：
1. 依《憲法訴訟法》第20條第3項、第19條第3項，當事人、關係人以外之人民或團體提出專業意見或資料時，應揭露是否與當事人、關係人或其代理人有分工或合作關係，或金錢報酬或資助及其金額或價值。
2. 本法庭之友意見書程序部分意見，由代理人宋易修律師撰寫。另就本次意見書內引用之臺灣花蓮地方法院112年度監簡更一字第3號判決，係由本會決議協助提起訴訟，並由義務律師林俊儒律師、邱德儒律師代理，惟林俊儒律師及邱德儒律師，並無參與此次法庭之友意見書之撰寫，特此陳明。
3. 此外，就本法庭之友意見書之撰擬，本會代表人黃旭田及代理人宋易修律師，皆未受包括109年度憲二字第508號案件（下稱「本案」）聲請人、關係人或其代理人之金錢報酬或資助及其金額或價值，亦無任何指揮監督關係。
就本案之意見及理由：
1. 在憲法保障生存權之意旨下，受刑人應享有合乎人性尊嚴以及最低生活水準乃至相當生活水準之適足生存權保障
  1. 保障人民享有最低限度生存所需為憲法生存權所保障之範圍，甚至可由此推導出國家於特定條件下，對人民之生存所需具備一定給付義務：
    1. 按憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」明文揭示生存權為憲法所保障之基本權利之一，然其權利內涵具體應如何實現，迭經學說及實務所討論。按憲法通說向來肯認基本權享有若干功能面向，包括保護權功能、給付請求權功能、客觀秩序指引功能、制度性保障功能、程序性保障功能等。就此五種功能而言，保護權功能與給付請求權功能由於分屬主動及被動面向，向為基本權落實之討論重點。傳統見解上咸認為基本權之保障應以保護功能為主，蓋由古典自由主義之角度出發，基本權之承認本即係出自保護人民免於國家過度干預之目的，不難想像受通說所承認之基本權絕大多數都被肯定具有保護權功能，人民可據此向國家主張免於國家之干預，殆無疑義。
    2. 惟於少數情況，基本權之落實若僅能消極期待國家不主動干預，幾乎可預見該基本權之實現將歸於虛無，此際即有是否承認該基本權之給付請求權之討論空間存在。一般而言，包括學說及實務，就是否承認各該基本權具備此種功能面向態度皆相當謹慎，蓋請求國家進行給付已涉及有限之國家財政分配，從機關最適功能之角度出發，宜交由立法者進行決定，給予其相當之立法形成空間，故若承認過大之基本權給付請求功能範圍，恐將造成司法部門僭越三權分立下之事務分工。
    3. 以生存權而言，長期以來皆有學者力主，其應具備給付功能之面向，並以為係人民基本生存所需作為給付內容。如學者吳庚於其著作中對於生存權之效力即提出兩點主張，第一：除非不承認生存權的規範效力，否則人民在國家生活中維繫生命乃最低度的生存權要求，所以維持人民最低生活水準是國家的保障義務。第二：符合人的尊嚴生活是保障生存權的合理目標，因為生活水準雖然可以量化，但生活水準高低不等同於幸福程度，尤其不一定可以與個人地位相對應，故以抽象的尊嚴生活水準似屬合理，強調符合人的尊嚴之生活也就是課予國家更高的作為義務，不再是之前論述的最低生活標準即可。【甲證1】
    4. 過往大法官多係以其保護權功能進行違憲審查之操作，審查法規是否違憲得授權國家主動干預人民生存權，如釋字第476號解釋中，即係審查肅清煙毒條例及毒品危害防制條例中之死刑規定有無侵害人民生存權。
    5. 惟，近來大法官已漸漸將肯認生存權具備給付請求權之功能，得據以作為請求國家為特定給付之依據，如國家怠於為之，則可能構成對生存權之侵害。如釋字第753號解釋中，大法官即認為全民健保制度涉及人民之生存權保障；在釋字第767號解釋中，亦認為藥害救濟制度為國家對人民生存權之保障，似有意肯認生存權保障之落實有賴國家以特定給付方式為之。而在釋字第766號解釋中，大法官更直接肯認生存權具有給付請求權之功能，明文揭示「如其內容涉及人民最低限度生存需求，則應兼受憲法第15條生存權之保障。對此等兼受生存權保障之社會保險給付請求權之限制，即應受較為嚴格之審查」。基此，吾人應可推論，生存權具備給付請求權之功能已為我國釋憲者所肯認，且最低限度生存需求之請求，更係釋憲者所肯認得依據生存權請求國家為給付之內容。
  2. 受刑人亦享有受生存權所保障之最低限度生存需求
    1. 論者或謂受刑人既因己身行為，在經過國家司法權之審查後依法剝奪其人身自由致身處監所，所得享有之權利本即受有限縮。觀察近年獄政事務躍上新聞版面後之輿論反應，雖感遺憾，但不得不承認我國多數國民法感情或許較為贊同此種見解。
    2. 然而，本會作為長期關注受刑人權利之民間團體，本於自身專業及職責，有義務藉本案之機會向社會大眾強調，受刑人僅係因國家刑罰權之運作暫時失去人身自由，終究仍為我國國民，其作為受憲法保障之主體與監所外之人並無二致，更何況「受刑人」並非一與社會永久隔絕之群體，亦非一永久之身份標籤，多數受刑人終將回歸外界社會，成為「社會大眾」。部分國民所抱持之「受刑人非我族類」之想法，無論在學理討論或實務運作上，皆難以獲得支持基礎，僅係一與人權觀念背道而馳且不切實際之想像。
    3. 況從犯罪矯正之角度出發，受刑人遭判刑之結果為法治國家之運作，係國家犯罪矯正功能之實踐，目的在於使受刑人能夠回歸社會，再度成為「社會大眾」之一份子，與其他人民共同維繫台灣作為法治國家之理想運作。若於其依法遭監禁期間否定其為憲法所保障之主體，要如何使其能夠相信其係身處法治國家？要如何發揮監所之矯正功能？如何說服受刑人其於回歸社會後應服膺國家所立下之法律、成為「社會大眾」之一份子，進而共同維繫此一法治國家之存續？
    4. 實際上，我國憲法實務見解近年已開始正面肯認受刑人基本權利受保障一事，與一般社會大眾並無二致。參大法官釋字第691號解釋以降，乃至至近年之釋字第755號、756號解釋，陸續以受刑人受憲法保障之訴訟權、表意自由、秘密通訊自由等基本權利為據進行法規違憲審查，更於釋字第756號解釋中明文揭示「法律使受刑人入監服刑，目的在使其改悔向上，適於社會生活（監獄行刑法第1條參照），並非在剝奪其一切自由權利（註）。受刑人在監禁期間，除因人身自由遭受限制，附帶造成其他自由權利（例如居住與遷徙自由）亦受限制外，其與一般人民所得享有之憲法上權利，原則上並無不同。」足認「受刑人作為基本權利保障主體與一般人民並無二致」已受到實務肯認。
    5. 再者，除憲法解釋內容外，大法官於相關解釋意見書中，亦對此多有闡釋。如司法院院長許宗力大法官即在釋字第755號解釋提出協同意見書，內容略謂「依照憲法權利義務篇章規定，基本權保障應普遍適用於所有人民身上，沒有例外，不因身分不同而有基本權保障有無之分。因此，我們應該有一基本認識，受刑人人身自由雖被限制在監獄之中，但並未因此就被憲法放逐而成為不受基本權保障的「棄民」或「化外之民」，他（她）只是穿囚服的國民，而不是「非國民」。因此，受刑人基於同受憲法基本權保障的（穿囚服）國民身分，在監禁期間，其所擁有各種基本權利中，除人身自由遭受限制，以及附帶造成其他自由權利的當然限制外，其他憲法所保障之基本權利，監獄如欲加以限制，仍需符合目的正當，手段合乎比例性的憲法要求（憲法第23條）。例如書信檢查，限制其秘密通信自由；禁止接見家人，限制其家庭權；施用戒具，限制其不可侵犯的身體權，均需符合憲法比例原則的要求，不得恣意。這是國家應忠實履行而不得恣意妥協、棄守的憲法誡命。」黃昭元大法官於釋字第756號解釋所提出之部分協同部分不同意見書亦稱「受刑人也是人，不是國家的奴隸。多數意見在理由書第5段宣示：『受刑人在監禁期間，除因人身自由遭受限制，附帶造成其他自由權利（例如居住與遷徙自由）亦受限制外其與一般人民所得享有之憲法上權利，原則上並無不同。受刑人秘密通訊自由及表現自由等基本權利，仍應受憲法之保障。』這是本院歷年解釋首次如此正面宣示受刑人本於其權利主體地位原則上仍得繼續享有其憲法權利不因其受刑人身分有別於一般人民，而當然喪失人身自由及其附帶限制以外的其他憲法權利。鐵窗之內，仍有憲法，也仍然適用同一部憲法。本席認為：這是本號解釋對於受刑人法律地位的重要宣示，也是本號解釋最重要的憲法意涵。」可謂擲地有聲，在在彰顯了受刑人亦為憲法保障之基本權利主體，其中自包括對受刑人生存權之保障。因此，本會亦期待大院能夠藉本案之機會，再度向社會大眾揭示上開意旨，此舉除係發揮大院保障人權之功能外，更象徵司法部門適時扮演教育社會大眾之角色。
    6. 又，承前所述，生存權之保障包括最低生活水準之給付，已迭經大法官所肯認，則受刑人既同為享有生存權保障之主體，就無從否定其亦享有此一給付。是受刑人即使因國家刑罰權之運作而生活於基本權利受限之監所內，仍應享有基於憲法生存權之保障，國家仍有義務給付其最低生存標準之生活水準。許宗力大法官於前開意見書中亦對此抱持肯定態度，稱「受刑人基於基本權，除了可以防禦來自國家的恣意侵犯外，若監所內的生活條件未能符合基本人類需求而侵害其人性尊嚴，譬如欠缺足夠的食物及飲水、乾淨的生活空間、適足的醫藥及心理健康照護等等，受刑人也有權向國家主張所涉人性尊嚴基本權的受益權功能，請求國家提供一定物質與勞務給付。另外，監所中每每存在幫派結社的次文化，此亦對受刑人的基本權產生莫大威脅；譬如受刑人之人身自由、免於身心傷害之身體權及人性尊嚴等皆可能受獄中同儕危害。此時，國家亦應履行基本權之保護義務功能，確保受刑人不受第三人之侵害。」
2. 除從國內憲法學說及釋憲實務見解可推導出國家負有給付受刑人最低生存所需之義務外，相關國際人權公約對此亦多有闡釋，包括已內國法化之兩公約及聯合國囚犯待遇最低限度標準規則在內：
  1. 我國於西元二零零九年四月通過公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法，將兩公約內國法化。其中經濟、社會和文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social andCultural Rights, ICESCR）第十一條第一項前段規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件」以及第十二條第一項規定：「本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準」，則進一步具體例示生存最低限度保障之生理與心理要求。
  2. 此外，世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights, UDHR, 1948）第二十二條即規定：「每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，並有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作並依照各國的組織和資源情況」。
  3. 基於此一原則，聯合國大會於1990年通過之《受刑人處遇基本原則》（Basic Principles for the Treatment of Prisoners）第8條亦揭示：「應建立制度，使受刑人得從事獲有實質報酬之就業活動。此種活動應促進受刑人重返該國之勞動市場，並有助其個人及家屬之財務狀況。」【甲證2】二、四、另按「一自由被剝奪之人，應受合於人道及尊重其天賦人格尊嚴之處遇」；「三監獄制度所定監犯之處遇，應以使其悛悔自新，重適社會生活為基本目的」，公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第10條第1項及第3項前段分別定有明文。又按公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」
  4. 復依前開公政公約之有權解釋機關，即「人權事務委員會」於1992年發布之「第21號一般性意見」之意旨：「以人道和尊重其尊嚴的方式對待喪失自由者是一項基本和普遍適用的規則……請締約國在其報告中指出他們適用以下適用於犯人處遇的有關聯合國標準的程度：《受刑人處遇最低限度標準規則》（1957）……」可知該《受刑人處遇最低限度標準規則》（The United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners，即曼德拉規則），亦應間接取得我國國內法之地位【甲證3】。依兩公約施行法第3條規定，其內容對我國各政府機關，自具有法律上拘束力。
  5. 復參照上述一般性意見中所提及之《曼德拉規則》，其中第103條明定：「1. 對囚犯的工作，應訂立公平報酬的制度。2.按此制度，囚犯應准至少花費部分收入購買核定的物件以供自用，並將部分收入交付家用。3. 此項制度還應規定監獄管理部門應扣出部分收入，設立一項儲蓄基金，在囚犯出獄時交給囚犯。」由此可知，對於在監獄中參與勞動工作的受刑人，國家應有義務給付受刑人足以供自己花用並且能部份支予家用以及釋放後過渡金之工作報酬數額，始符合公平報酬的制度。
3. 據上所論，無論係由歷來學說見解、我國憲法規定之釋義、個別大法官之意見書、甚至國際上廣受承認且具有拘束力之相關規定皆可知，受刑人所享有之憲法上生存權保障，亦包括國家應給付最低生存標準。因此，可認「國家應給付受刑人符合最低生存標準之所需」，已成為我國憲法基本權利保障之一環。
4. 依憲法上開保障意旨，監獄行刑法第五章以降之作業義務及勞作金之給付，在實務運作上，所給付內容應合於「足以支撐受刑人享有人性尊嚴以及最低生活水準乃至相當生活水準」之數額：
  1. 在我國監所制度下，勞作金為受刑人以勞動力獲取維繫生存所需金錢之主要、甚至唯一管道：
    1. 按監獄行刑法第36條第1項「參加作業者應給與勞作金。」第2項「前項勞作金之計算及給與，應將勞作金總額依比率分別提撥，並依受刑人實際作業時間及勞動能率合併計算給與金額。」第3項「其提撥比率設定及給與分配等相關事項之辦法，由法務部定之。」為我國受刑人於監所內以勞動力換取金錢之唯一管道。
    2. 次按監獄行刑法第46第1 項、第50第1項分別規定：「為維護受刑人之身體健康，監獄應供給飲食，並提供必要之衣類、寢具、物品及其他器具」、「為維護受刑人在監獄內醫療品質，並提供住院或療養服務，監督機關得設置醫療監獄；必要時，得於監獄附設之」。亦即，雖然國家應負擔受刑人在監之給養及醫治，受刑人在監期間三餐伙食費固由法務部矯正署年度預算經費項下核撥勻支，然查受刑人實際於監獄執行時，對於維持生活所需之日常生活用品，例如衛生紙、毛巾、洗衣粉、牙膏、牙刷、洗髮精等仍需自費購買，監獄中看診亦需自付掛號費。此等維持生活所需之日常生活用品之費用，端賴受刑人透過監獄中作業所獲勞作金支付之。
  2. 在憲法之價值指引下，勞作金制度應發揮給付受刑人最低生存所需之功能，俾使受刑人之生存權得以獲得保障：
    1. 按學說、憲法實務見解乃至於國際人權規範，既已可推導出國家保障受刑人於監所內享有符合最低生存所需給付之義務，而勞作金又作為維繫受刑人監所內生活水準之主要、甚至唯一來源，若欲確保受刑人取得合於最低生存所需之金錢，捨此無他。
    2. 因此，在現行監所進行犯罪矯正之法規及實務運作上，「勞作金」此一制度自應承擔保障受刑人最低生活標準之功能，故條文中所謂之「勞作金之計算及給與，應將勞作金總額依比率分別提撥，並依受刑人實際作業時間及勞動能率合併計算給與金額」自應解釋為在最低生存標準所需金錢之基礎上，再行依受刑人實際作業時間等參考因素計算所應領取之勞作金數額，方符憲法保障生存權之意旨。
    3. 反之，既勞作金制度承擔了保障受刑人生存權之功能，則若受刑人自勞作金制度所得到之給付，無法滿足其於監所內之最低生活標準，吾人即可謂勞作金制度顯已具備違憲疑義，蓋受刑人本應享有之生存權保障已因此一制度施行之結果，或肇因於制度設計、或肇因於實際運作，而付之闕如，此際自應認定勞作金制度係屬違憲。
  3. 依主管機關之函釋，監所內最低生存標準之金額約為每月新台幣3000元，至少有考慮到憲法保障生存權之意旨：
    1. 然而，「最低生活標準」一語仍然過於抽象，應如何具體認定確易引起爭議，若由司法部門進行認定更亦引起不尊重專業決策之質疑。反之，若由實際運作勞作金制度之行政部門，或許容易導致判斷較為保守，但從功能最適的角度上，卻應是最無爭議之判斷主體。
    2. 查法務部矯正署107年6月4日法矯署勤字第10705003180號函釋，針對收容人因受沒收、追徵犯罪所得或債權執行，需酌留生活需求費用，建議每月生活需求費用金額標準，不分性別統一調整至3,000元【甲證4】。此一金額標準，參監察院109司調0036號調查報告所載「詢據法務部矯正署表示，上開金額考量之範圍包含日常生活用品、醫療藥品、飲食補給品、其他費用等4 大項，每項約 600-800 元，從優從寬認定為 3,000 元。調整機制部分，未來如物價指數成長逾 10％（起始以107年物價指數為基準，往後年度以此類推），將再檢視調高酌留金額，以適時反映物價。」【甲證5】可知，為主管機關基於實際監所生活內之所需而做出之判斷，應具參考價值。
    3. 惟，在實務上受刑人之監所勞作金，長期以來均遠低於此一標準。參監察院108年司調字第0014號調查報告，明確記載「綜上，依據現行法令規定，矯正機關受刑人除罹病、教化或法令別有規定外，受刑人一律參加作業，惟據統計資料指出，全國45個矯正機關中，有35,758（占58.4％）之受刑（收容）人係從事委託加工作業，每月收入卻十分低廉（從事委託加工作業每月平均所得勞作金低於500元者高達33個監所，其中8個監所低於200元），相較於僅有3,692名（占6 ％）受刑（收容）人從事自營作業，平均每月收入卻相對於委託加工作業受刑人之勞作金高出許多倍 (從事自營作業受刑人每月平均所得勞作金低於 500元者僅5個監所，高於1,000元者達32個監所)，不但受刑人所得勞作金相差過鉅，易生不平之心，且與聯合國「受刑人處遇最低限度標準規則」第76 點矯正機關應建立受刑人工作公平報酬制度之規定不符。」【甲證6】，受刑人之生活所需，顯然無法因此獲得滿足。準此，堪認勞作金制度作為承擔受刑人生存權保障之重要機制，已因無法給付受刑人最低生存標準所需之金錢，而導致受刑人受憲法保障之生存權面臨嚴重侵害，顯具違憲疑義。
  4. 目前行政法院之實務見解已開始肯認上述不合理現象之存在，並以主管機關即法務部矯正署所提出之上開3000元作為應受刑人所受給付作業金之「合法」標準，如本案聲請人另所受之臺灣花蓮地方法院112年度監簡更一字第3號判決，即明確肯認「法務部矯正署107年6月4日法矯署勤字第10705003180號函釋，針對收容人因受沒收、追徵犯罪所得或債權執行，需酌留生活需求費用，建議每月生活需求費用金額標準，不分性別統一調整至3,000元。可見受刑人日常生活之給養，除由國家提供外，尚需保留每月3,000元，始能適足生活。未獲得充分給養而應自行負擔日常生活所需費用，與其由監所以國家責任予以救助，不如使受刑人作業所得之勞作金得以相當而自行負擔。故倘受刑人之作業成績或勞動能率，已達法定之合格標準者，至少應給予3,000元勞作金以供其支付未獲得充分給養而應自行負擔日常生活所需費用，才能維持其基本之人性尊嚴及生存權、工作權不受侵害。」
  5. 附論，縱使不慮及是否違反生存權保障之疑義，勞作金金額過低本身亦有違反人性尊嚴之疑慮，蓋「藉由他人對己身勞動之評價建立人性尊嚴」向為現代社會生活常態，先進法治國家亦多訂有基本工資之規定，目的除保障基本勞動權利外，亦兼有避免人民遭受勞動剝削而人性尊嚴受貶抑之寓意。監所內之勞動雖帶有國家高權性質，而無從一體適用勞動法規，包括基本工資之規定，然亦應注意避免勞動報酬過低導致人性尊嚴受到貶抑，尤其監所負有矯正教化之功能，若受刑人在監所內勞動時因勞動價值被過度貶低而感到人性尊嚴受到貶抑，亦將連帶影響矯正功能之發揮，甚至可能造成反效果。是以，即便不論本意見書主軸所強調之生存權保障，監所勞作金過低本身即以有貶抑人性尊嚴之風險。上開臺灣花蓮地方法院112年度監簡更一字第3號判決即係以此作為判決主軸，並提出諍言：「給與過低之勞動報酬，不僅是一種勞動自由的剝削、勞動價值的壓榨，也是一種對人格尊嚴的貶低、侮辱。受刑人之作業雖係基於行刑之矯治處遇，為公法上關係，而排除勞動基準法之適用，但勞動基準法所定之基本工資已是一般國民低到不能再低之報酬條件，因此縱使假藉公法關係之名，其所給與之勞作金與基本工資雖得有所差距，但亦不能差距太多，否則即有使受刑人之作業勞動奴隸化之嫌，應為文明法治國所不容許。」頗值吾人借鏡。
  6. 綜上，現行監獄行刑法內之勞作金制度，將陷受刑人於在監所內無法透過己身努力滿足最低生活標準之窘境，此為主管機關亦肯認之事實。無論從我國憲法保障生存權之角度出發，抑或借鏡相關國際人權法之討論與實踐，我國受刑人所面對勞作金低廉之窘境皆顯有不合理、甚至違憲之疑慮。誠如前述臺灣花蓮地方法院112年度監簡更一字第3號判決中，針對監所勞作金過低所提出之諍言：「如何使受刑人改悔向上？其基本上必須先讓受刑人建立自尊自重之意識。一個看不起自己的人、沒有自尊心的人，是無法改過向上的。而社會對一個人的評價，或多或少會以其勞動價值來衡量。以接近奴工之對價來償付勞動報酬，乃貶低一個人的勞動價值，也就是貶損其生存價值及人格價值。私人契約禁止剝削或貶損他人之勞動價值，國家本於公法關係之給付行政更不允許。提供足以貶低勞動價值之作業條件，不僅無法使受刑人達到重新適應社會生活之『復歸社會』目的，更足以使其陷於人格貶低，自暴自廢之惡性輪迴。受刑人作業內容之規畫，倘若尚無從達到於獄中符合基本生活所需之經濟收入程度，會不會是一種打擊受刑人復歸社會之自信心、自尊心及健全價值觀等的不法處遇措施？原告提出上述之憲法解釋理由、國際公約內容或德國憲法法院的見解，應已給予了答案」，誠值吾人深思。
以上，懇請大院鑒核。

此致
憲法法庭

【證據名稱及件數】（均影本）

甲證1 ：吳庚，憲法的解釋與適用第三版第271-272頁（節印）。
甲證2 ： Basic Principles for the Treatment of Prisoners, G.A. res. 45/111, annex, 45 U.N. GAOR Supp. (No. 49A) at 200, U.N. Doc. A/45/49 (1990).
甲證3 ：孫健智，從法釋義學論國際人權公約的落實─兼評臺灣高等法院107年度抗字第107號刑事裁定（上），司法周刊第1961期
甲證4 ：法務部矯正署107年6月4日法矯署勤字第10705003180號函。
甲證5 ：監察院109年司調字第0036號調查報告。
甲證6 ：監察院108年司調字第0014號調查報告