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第一屆監所外部視察報告總評論(109第4季~111年第3季)

司改會針對第一屆監所外部視察小組所提出的各季視察報告,皆有閱讀並提出評論。目前第一屆監所外部視察小組已卸任,第二屆監所外部視察小組已於111年第4季提出第一份視察報告。為了回顧過去,展望未來,司改會提出第一屆監所外部視察報告總評論,整體性地說明第一屆監所外部視察報告的狀況,並提出對第二屆監所外部視察小組報告之期許。
  1. 基本問題:報告遲延公開及疫情影響視察

    第一屆監所外部視察報告最基本的問題是報告遲延公開。依矯正署的規定,各監所外部視察小組應於每年1月、4月、7月、10月之當月10日前,將視察報告報署,不過視察報告的公開卻往往遲延甚久。

    109年第4季的視察報告,是相對即時公開的。該季報告於110年1月10日前報署,110年2月8日正式公開,之後就都嚴重遲延。110年第1季至第3季的外部視察報告,遲至110年12月才一次全部公開;110年第4季的報告約於111年6月左右才公開;111年各季的報告遲至112年2月才公開。

    視察報告遲延公開,對於外部視察小組設置宗旨:「監所透明化原則」,造成嚴重的干擾。

    而第一屆委員任期內,於110年第1季的視察開始,台灣的COVID-19疫情即升溫,嚴重影響了外部視察的執行。無論是進入監所戒護區內實地訪查或是對收容人進行訪談,都難以進行,這也影響了第一屆視察報告的內容。疫情甚至造成視察的停止,許多外部視察小組於110年第2季停止視察,於110年第3季逐漸恢復視察。於110年第4季,則僅剩澎湖監獄外部視察小組停止視察,為何僅該小組遲遲無法恢復視察,至今仍未對外說明原因。

  2. 報告格式的變化

    第一屆外部視察小組視察報告變化最大之處,是視察報告格式。司改會當初有參與監獄及看守所外部視察小組實施辦法之修法討論,當時因為制度剛上路,希望給予各監所外部視察小組彈性,而不特別規定報告格式。不過當該辦法施行後,矯正署卻以函釋規定視察報告應採取「署頒表格」呈現,對視查報告的最大影響就是,不適合以表格呈現的內容都必須硬塞到署頒表格,而沒有塞到表格裡的內容則不予公開,連外部視察小組委員希望在報告上具名也不行。這導致部分外部視察小組委員的反彈。

    署頒表格,除了有部分委員認為呈現視察報告內容上的不符需求,另一個問題就是它將「視察報告」與「相關權責機關回應處理」整合在一張表上。依監獄行刑法第7條第3項及羈押法第5條第3項的規定,視察報告由外部視察小組提出,在視察報告提出後才由相關權責機關回應處理視察建議,兩者的作成主體是不同的,視察報告由外部視察小組作成,而回應處理視察建議則是由相關權責機關作成。將「視察報告」與「相關權責機關回應處理」整合在一張表上,最直接的影響就是,整張表都由監所填寫完成,失去了視察報告由外部視察小組提出的意義。

    經過部分委員及民間團體的爭取,外部視察報告的格式有了下面的變化:

    1. 從硬性格式規定,改為軟性參考格式建議。外部視察小組可以自選適當的報告呈現方式。
    2. 視察報告與權責機關之回應處理,從合在一起變分開。預設視察報告就是由視察小組撰寫提出,不在格式上放入非視察小組負責撰寫的內容。
    3. 視察報告建議格式增加「視察業務概述」,並允許公開附件,包括會議記錄、機關簡報或其他機關提供的說明資料等等。
    4. 視察委員從不具名改為具名呈現於視察報告。

    上述改變,有助於增加視察小組報告呈現的適性、釐清視察報告撰寫權責,並提升外部視察整體的透明度,我們對此予以肯定。

  3. 第一屆監所外部視察小組視察報告內容評析

    (一)整體報告透明度提升

    隨著報告格式的改變,於111年第1季起,大多數視察報告(包括報告本體寫得很簡略者)都已經可以讓外界掌握基本而重要的視察資訊,包括視察業務的執行概況、視察委員透過視察獲得的基本資訊。

    不過,即便是111年第1季之後的報告,外界在閱讀許多報告時,還是很難判斷報告的主筆者到底是外部視察委員還是監所;也很難判斷視察重點到底是由委員提出,還是監所安排。前者是外部視察小組的基本職責,而後者是外部視察小組積極度的重要指標之一。

    從司改會的角度,如果視察報告根本不是由委員撰寫,視察重點都不是由委員提出,而任由監所代勞,那我們會認為這樣的視察報告根本是不合格的。因為我們在閱讀視察報告,重點是要看視察小組的表現。縱使監所幫外部視察小組寫出了再好的報告,那也不符制度目的。

    (二)值得肯定的報告

    第一屆監所外部視察小組,大多數的視察資訊都依賴監所提供,包括監所業務承辦人的簡報、視察會議中的說明,或監所另外製作的書面資料。我們認為值得肯定的視察報告,是除了監所提供的資訊外,視察小組確有依照視察辦法第12條之規定,透過更多樣的視察作為取得資訊,比對不同來源的資訊後,提出自己對事實的判斷及其理據。

    1. 對訪談的重視

      司改會認為「訪談」是基本而重要的視察作為,特別是訪談收容人。因為法定外部視察小組的任務之一就是「保障收容人權益」,傾聽並理解收容人的狀況,自然是非常重要的。收容人的訪談不能代表全部的事實,但是卻是有力地檢視監所提供之資訊是否需要進一步確認的重要基礎。第一屆外部視察小組有進行收容人訪談的不多,因此我們看到視察報告中有提到小組有執行此類視察作為,都應該給予肯定及鼓勵。

    2. 訪談以外其他視察作為的執行

      除了訪談之外,亦有部分外部視察小組有執行問卷調查、調閱書面記錄,這都是很好的資訊蒐集方式,值得肯定。

      實地訪查也是重要的視察作為,外部視察小組有進行實地訪查,我們也是給予肯定。不過我們閱讀視察報告,多數的實地訪查很容易讓人感覺像是參觀行程。實地訪查其實需要視察委員有重點、敏銳地以五感了解現場,要做得好不容易。

    3. 立基於多樣視察作為的視察事實呈現

      透過多樣視察作為取得資訊,仍然需要將其呈現於視察報告中。部分視察小組雖有執行訪談、實地訪查或其他視察作為,但是並沒有將所取得的資訊呈現在視察報告中,這是很可惜的。不過,也有外部視察小組有將多樣的視察作為所得的資訊,整理並呈現在視察報告中,甚至藉此比對出監所提供的資訊需要進一步確認之處。做到這樣的視察報告,無疑是優質的視察報告。

    (三)有待加強的報告

    1. 內容過於簡略,缺乏重要資訊的視察報告

      視察報告內容過於簡略,缺乏重要資訊,讓外界難以掌握基本的視察內容,是典型令人失望的情形。第一屆外部視察小組早期的報告比較容易有這樣的情形,不過於111年第1季起,隨著多數監所外部視察小組使用新的報告格式,已經有所改善。不然仍有部分視察報告內容過於簡略,也沒有提供相關附件,讓外界難以理解視察委員透過視察掌握的基本事實。視察小組連這麼基本簡單的事也沒有做,令人失望。

    2. 視察重點似與視察小組設置目的無關

      視察小組主要設立目的在於以落實透明化原則,保障收容人之權益,部分外部視察小組整季只有一個看起來和保障收容人權益無關的視察重點,例如「請機關接見室禁帶手機之警語可明確標示清楚,以免接見家屬未看到警語而誤帶手機拍照外流,造成機關困擾」(宜蘭監獄外部視察小組110年第4季視察報告)、「戒護區內門禁磁控故障頻率高」(彰化看守所外部視察小組111年第2季視察報告)。

      這類視察重點難免讓外界懷疑是由監所安排。各界期待的是主動積極的外部視察小組。如有外部視察小組整季甚至多季的視察重點都交監所安排,委員自己都沒什麼想法,那十分可惜。

    3. 讓外界難以讀懂的報告呈現方式

      於111年第1季起,矯正署已放寬視察報告格式的規定,不要硬性要求使用舊式的署版表格,所以理論上不應該再有過去因為硬套署版表格,導致視察報告不易閱讀的情形。然而還是有外部視察小組使用舊式署版表格(綠島監獄外部視察小組111年第1至3季視察報告),但是填寫方式又違反一般人的閱讀直覺,讓人覺得難以讀懂。在矯正署已明白指示可以依實際需求呈現報告內容,還有外部視察小組要硬套舊格式,實有檢討必要。

結語:對第二屆監所外部視察小組的期許

我們期待第二屆監所外部視察小組能看清楚第一屆監所外部視察小組視察報告值得肯定之處以及有待加強之處。以下並列出我們對第二屆監所外部視察小組的期許:

  1. 視察報告由視察委員撰寫,並標明主筆委員

    依法視察報告由監所外部視察小組提出,視察報告理應由委員撰寫,而非由監所代勞。視察報告整理或剪貼監所製作的會議記錄、監所提供的簡報或其他書面資料是可以的,但完全交監所寫好視察報告然後提視察會議決議通過,不符「獨立之外部視察」之本旨。

    我們也建議視察報告能標明主筆委員,讓外界能更了解個別委員的投入程度,也讓委員對自己主筆的報告負起責任。像桃園女子監獄外部視察小組111年第2季的視察報告,就有標明主筆委員,值得參考。

  2. 委員主動提出視察重點,並在視察報告中標明視察重點的來源

    我們期待委員能對視察有想法,主動提出視察重點。監所建議的視察重點雖然也重要,但如果絕大多數或整季的視察重點都是由監所安排,不免讓外界認為委員被動而缺乏積極度。為了能讓外界了解委員積極度,我們也期待視察報告能標明視察重點的來源。

    如果有委員希望了解視察重點的規劃,另可參考矯正署放置於外部視察參考資料專區的「曼德拉規則檢視清單Checklist - Nelson Mandela Rules」,這是基於重要的國際監所人權文件「曼德拉規則」所提出的視察檢視清單,

  3. 多樣的視察作為

    我們期待監所外部視察小組可以執行多樣的視察作為,來了解特定視察重點項目,而不會過於依賴監所提供的資訊。我們認為訪談,特別是訪談收容人是重要而基本的作為。其他視察作為,例如調閱書面記錄、放發問卷等,也是第一屆監所外部視察小組就已經執行過的視察作為,有需要時亦可參考。其他第一屆沒有執行過,但有助於了解視察重點的視察作為,我們也很期待能看到。

    實地訪查是重要的視察作為,但是容易流於走馬看花變成參觀行程。我們期待實地訪查時,視察委員能有重點、敏銳地以五感了解現場,並將這些觀察記錄在視察報告中。

  4. 清楚呈現視察所得資訊

    在執行多樣的視察作為後,我們期待在視察報告看到視察所得資訊的清楚呈現,而不是只有記錄視察小組進行了訪談、實地訪查但沒有任何內容說明。視察報告的權威性不是來自任何強制執行力,而是清楚的事實說明及理據提供。

附件:司改會歷次對第一屆監所外部視察小組視察報告的評論