十問檢察總長

總統提名現任最高檢察署主任檢察官顏大和為檢察總長候選人,並於3月13日將諮文送至立法院,待排入議程後,即由立法委員審議,各界檢視顏大和之學歷經歷,均認為係一時之選。

但黃世銘之殷鑑不選,回想當初被提名時,聲勢不下於今日之顏大和,又普受基層檢察官擁戴,相信無人能預知如此下場。坊間對於新人來、舊人去,總是不少臆測與猜想,多是集中於政治權力結構的佈局。

總統提名固然免不了政治局勢上的考量,然而,既有任期保障,我們更期待總長能有一番對「檢察官價值」的堅持與作為。「後宮甄環傳」的猜想,就留給名嘴的茶餘飯後,我們更應關心,即將掌握大權的人,究竟是如何的想法,又會採取怎麼樣的立場,於是,十個重要問題,就教於任何一位檢察總長:

  1. 問題一:是否願意公開宣示,謹守憲法分際,絕不向總統報告個案?和總統的接觸,是否亦僅限於公務之公共場合?
  2. 問題二:是否曾接到請託電話?如果有接過,是否曾經登錄?
  3. 問題三:在擔任檢察長任內,如何運作檢察一體?有無落實書面指揮制度?
  4. 問題四:是否贊成「審檢分立」原則,並另訂《檢察署組織法》及《檢察官法》?
  5. 問題五:是否贊成廢除特偵組?理由為何?
  6. 問題六:對於檢察官人事審議委員會的運作,如何與法務部長分權?
  7. 問題七:對於基層地檢署分案與檢察官會議的運作,有何看法?
  8. 問題八:是否贊成法官與檢察官的養成應該各自獨立分開?對於可能身為司法官學院副召集人,將會有何作為?
  9. 問題九:對於濫權起訴及上訴的看法?檢察官倘若濫權應如何究責?目前的淘汰機制,是否認為已經足以淘汰不適任檢察官?如何落實淘汰不適任檢察官?
  10. 問題十:對於檢察官之定罪率偏低,有何具體作為?

宣示謹守憲法分際

檢察總長固然是受由總統提名,然而,總長須獲國會行使同意權,隱含了總長是「人民的總長」,不是總統的總長,總統不是總長的「老板」,人民才是。

因此,檢察總長的首要職責,就是要維護檢察官的辦案空間,不受任何特權外力的干涉,不向總統報告個案、不私下和總統接觸,不過是最基本的要求。

倘若連這點都不敢宣示,除了表示毫無擔當之外,亦表示日後有可能受總統或其他政治高層干涉。選出此種總長,人民情何以堪?反之,倘若勇於公開宣示,除係向人民具體承諾之外,同時亦係向政治人物傳遞出清楚的訊息:「想都別想!」

如何處理關說?

根據法務部內部的「請託關說登錄統計表」,顯示每季的關說案件均不超過三件,與我們的猜測相去甚遠,如果不是想像失準,大概就是制度有問題。

《行政院及所屬機關機構請託關說登錄查察作業要點》第5點第1項規定:「請託關說事件,應由被請託關說者於三日內向所屬機關政風機構登錄。」檢察官評鑑委員會亦據此認為,陳守煌接獲關切電話時,未能及時登錄,已有違失。

實則,該「登錄要點」的致命傷,就是在第2點先定義了「請託關說」:「請託關說,指不循法定程序,為本人或他人對前點之規範對象提出請求,且該請求有違反法令、營業規章或契約之虞者。」

這是一種拙劣的立法技術,試問,被請託關說者一旦去登記,無異不就宣示,這是一個違法事件?以陳守煌為例,去登記,表示檢察長認為國會議長違法關說,倘若沒有進行後續的追訴,連自己也會前途不保。試問,在後續的風險難以評估,甚至於可能危害到自身的情況之下,登錄豈非違反人性的制度設計?

「登錄要點」的制度設計,應該要先免除陳報者的判斷義務,關說或關心,有時為一己私利,有時亦有社會公益,常常模糊難辨,一線之隔。唯有先免除陳報者的判斷義務,才有可能提高登錄的意願,先保護陳報者,事後若證明關切者無違法,雙方均有台階下,避免零和遊戲。

試想,敢打、能打電話給檢察長者,寥寥無幾,現行的登錄制度,無異是逼著檢察長跳出來,和其他的「大人物」們「對幹」,後續的政治效應與風險難以評估。唯有將登錄變成一種「行政事項的流水登記」,「混雜」在一般的陳情與請願案之中,才能降低登錄的敏感度,提昇登記的意願,也才能真正地透明化。「關心、關說、請託、遊說」,一切的名稱都不重要,攤在陽光下,明著來就好。

如何運作檢察一體?

檢察官陳瑞仁投書時明確指出:依其經驗,檢察長官常「假檢察一體之名,行關說之實」。早在民國87年,檢察官改革協會即推出「檢察一體陽光法案」,同年法務部也頒布了「檢察一體制度透明化實施方案」。

究其內容,包括三個部分:一、檢察(總)長得指揮監督之範圍,包括「案件的承接權、移轉權」與「案件的指揮監督權」(法院組織法院第63、64條)。指揮監督權,就是「以起訴或不起訴為中心之檢察事務」為範圍。二、指揮的時機:(1)為統一追訴標準;(2)執行職務不當或偏頗;(3)對長官命令有不同意見;(4)由其他檢察官處理為宜。三、指揮的方式:先口頭,後書面。

2012年7月6日《法官法》通過實施後,「檢察一體」形諸法律,內容亦更進一步。第92條第2項明定,檢察(總)長行使「案件指揮監督權」,如果涉及「強制處分權之行使」、「犯罪事實之認定」或「法律之適用」,應以「書面附理由」為之。

反之,下級檢察官不同意該書面命令時,也就表示,「這樣,我案子辦不下去了」,可以書面敘明理由,請上級「自己來辦」或「把案子交給別人辦」,而上級如果希望該檢察官繼續辦下去,就要變更原來的命令。

事實上,用書面來指揮,能發揮「檢察一體」的功能,也有保護雙方、讓權責分明的制度設計。如果是為了公益而指揮辦案,留下書面紀錄以透明化,彰顯其間並無不可告人之事。同時亦可維護下級檢察官之辦案空間,檢察(總)長也毋庸為下屬揹黑鍋,可適當釐清內部責任。

只是,「徒法不足以自行」,上開之良法美意,早已生效實施,以黃世銘與陳守煌為例,都涉及「強制處分權之行使(監聽)」、「犯罪事實之認定」或「法律之適用(是否上訴、是否起訴)」等問題,兩位長官顯然對《法官法》第92條置若罔聞,有如此之檢察總長與高檢署檢察長,如何期待其他下級檢察長?

落實「審檢分立/隸」

民國69年7月1日開始實施「檢察分立/隸」制度,將當時的「司法行政部」改名為法務部,下轄各級檢察署,並將法院劃出,隸屬於司法院,從此司法權逐步脫離行政權的掌控,獨立性日增。

從權力分立的角度來看,代表司法權的法院,長期受到行政權的管控,就是一種法治不彰的表現,當然也違反了司法獨立。除非我國要走回威權體制,否則,法院出走行政體系,只是遲早,剩下來的,是檢察官算不算是「司法官」的問題。

二十年來民主化的結果,例如羈押、搜索、監聽等許多的決定權,都交給了法官,這讓原本和法官「平起平坐」的檢察官,心理上不太好受,但由於「法官被動」和「檢察官主動」的屬性,本質上就不相同,基於權力分立制衡的原理,檢察官和法官從制度上到硬體上的分立,都是本質上的必然。

平心而論,在檢察官的來源與養成,和法官並沒有太大的差異時,要檢察官失去和法官一樣的制度性保障,其實是違反「信賴利益保護原則」的,因此考選與聘用制度應該分離,並且保障檢察官的信賴利益。

也因此,沒有這些干擾因素後,為了落實審檢分立,另立《檢察官法》與《檢察署組織法》,就應該是必要的。

是否廢除特偵組?

特偵組的成立,有其歷史背景與成因。由於國人對黑金政治深惡痛絕,期待檢察官能掃黑金、辦特權,特偵組是2000年陳定南上任法務部長的政見,當時並非設在最高檢察署,而是分設在高檢署及各分署。

直至2006年,《法院組織法》修正,檢察總長改由總統提名、國會任命,並有獨立之任期保障,同時,亦可自全國抽調檢察官,特偵組從此專設於最高檢察署,並由檢察總長一人掌握。

特偵組的成立,事實上,就是為了「強化」檢察官的自主偵查權力,理想中,這個依民主程序產生、被各方接受的檢察總長,直接率領「兵多將廣」的特偵組,應該可以勇於打擊權貴,整肅貪瀆,同時也維持檢察官偵查案件的客觀與獨立,不受政治特權之干預。

令人遺憾的是,自最高檢特偵組成立以來,先後兩位總長,陳聰明遭監察院彈劾,黃世銘被地檢署起訴,人民未蒙檢察權集中與擴大之利,似乎已先受其害,不斷曝露出「絕對權力、絕對腐敗」的制度性問題。

在經兩任總長帶來的教訓後,不少論者認為特偵組的階段性任務已經達成,倘不廢除,仍會有涉入政治鬥爭的危險,不如回歸常軌,強化地檢署偵辦貪瀆的能力。同時,加上廉政署的成立,似乎亦不應再疊床架屋,造成資源浪費與權責重疊。