十問檢察總長(下)

立法院司法及法制委員會於4月16日,對檢察總長被提名人顏大和進行資格審查。審查中,他特別強調:「絕不會向總統報告個案;會視是否為社交禮儀的公務場合,決定見總統與否;若總統私下找吃飯,他應該不會去。」

如果特偵組還在最高檢,他辦案一定會「嚴守程序正義及證據法則;並落實偵查不公開;且採取團隊辦案、不單線領導,因為個人智慧有限、容易出差錯。」

對於特偵組的存廢,他認為:「特偵組目前仍有存在必要,但因沒有救濟制度、把總長推上第一線,應移至高檢署。」又認為「特偵組的制度沒錯,錯誤在人為操作,終極目標應是五、六年內廢除特偵組。」

而「在倫理上,法務部長羅瑩雪是上司,不會有兩個太陽的問題,會謹守檢察與行政之間的分際。」

顏大和正面回應了我們問的第一個問題,並且具體保證絕不會向總統報告個案。也算是回答了第五個問題,贊成特偵組最終應該要廢除,但是,還不清楚他對於「被關說該如何處理、檢察一體、審檢分立」這些問題的立場。接下來,讓我們對檢察總長提名人,繼續問完這十個重要的問題。

  • 問題六:對於檢察官人事審議委員會的運作,如何與法務部長分權?
  • 問題七:對於基層地檢署分案與檢察官會議的運作,有何看法?
  • 問題八:是否贊成法官與檢察官的養成應該各自獨立分開?對於可能身為司法官學院副召集人,將會有何作為?
  • 問題九:對於濫權起訴及上訴的看法?檢察官倘若濫權應如何究責?目前的淘汰機制,是否認為已經足以淘汰不適任檢察官?如何落實淘汰不適任檢察官?
  • 問題十:對於檢察官之定罪率偏低,有何具體作為?

檢察官人事權

檢察官為司法制度的重要成員,其專業的信譽與尊嚴必須謹慎維持,人事之保障當然是其中之重點,幾經改革,才設有「檢察官人事審議委員會」。立法時,所考量的幾個運作原則:一個要重視檢察官之身份、待遇、升遷等人事保障,使其不受檢察一體以外、外部政治勢力的任意干涉而保有「外部獨立性」,但同時又要考量「可問責性」,讓其可以權責相符,同時,制度的運作也要有「公平性」。

「檢察官人事審議委員會」設置在法務部,主要是負責高等檢察署以下,各級主任檢察官或檢察官(不包括檢察長)的人事問題,包括「任免、陞遷、轉任、回任、考核、獎懲、職務評定、停止職務、解職、及調職」,以及提供法務部長「遴任檢察長建議名單」與「檢察長遷調之徵詢意見」等事項(法官法第90條、法院組織法第59-1條、法務部檢察官人事審議委員會審議規則第3條)。

就形式觀之,法官也有人事審議委員會,司法院院長為當然委員並任主席,但除了法官代表之外,27位委員中,也有3位外部的學者專家(法官法第4條)。高比例的內部委員,考量的是法官高度的獨立性,「略為參酌」外部委員的意見,某程度表彰了最低程度的「可問責性」。當然,在缺乏外部機制平衡的情況下,司法權內部的上位者(如司法院長),也有可能全盤掌控法官的人事權。

相較於此,檢察官人事審議委員會全數由檢察官「自己人」組成,外部機制全然缺乏,要確保人事審議的公平公正、以及對檢察官的問責性,只能寄望於內部委員。這種制度設計的風險是,倘若內部委員仰仗上意,部長(或總長)獨攬大權,就枉費了極度外部獨立的設計,引進外部委員「分權平衡」就有必要。

再看檢察官人事審議委員會的委員17人,由法務部長指派4人、檢察總長、及其指派3人、全體檢察官選出代表9人組成,可知制度裡也有法務部長與檢察總長「分權」之設計。更有趣的是,檢察總長是「當然委員」,但最後享有人事核定權的法務部長不能當主席,只能指定次長擔任,在審議的程序中排除法務部長,重視「內部分權平衡」的設計,更甚於法官。

事實上,這就是曾勇夫與黃世銘的鬥爭的導火線,當部長與總長雙方爭執不下,就會引爆鬥爭。新任檢察總長的人事難題,就在檢察官人事審議委員會運作時,如何與法務部長分權?並且,如果連高度強調獨立性的法官人事都有外部機制,檢察官是否應該某程度引入「外部委員」,作為內、外部權力分立的制度設計,增加「可問責性」?

權力鬥爭的本身,其實並不可怕,只要是鬥爭者非為私利,是為了制度的建立。制度的設計,應以權力分散、多元、制衡為原則,並且,讓人才能夠在制度裡面順暢流動。這也是說,檢察官的人事調動,必須要有效地聯結到促進檢察官制度良性化運作的健全方向,這也正是最後兩個要問的問題。

如何解決濫權與提高定罪率?

最後兩個問題,其實都是類似的,就是要問檢察總長,對於檢察官辦案時所可能產生的弊端,有何節制與應對之道?檢察官辦案最被詬病的是濫權起訴與上訴,也因此,定罪率當然就偏低,而濫權不起訴也是一體的兩面,都必須設計後續的機制,才能遏止或追究責任。

檢察官濫權情節嚴重者,當然就應該要予以淘汰,目前的淘汰機制,在「法官法」通過施行後,主要是透過「檢察官評鑑委員會」,但事後還要經過監察院的彈劾,以及司法院職務法庭的審核,門檻其實不低,黃世銘就是最著名的例子。

並且,如果沒有受免職或撤職的懲戒,仍然有可能回任。換言之,目前的制度,大概只能淘汰掉「極度不適任」的檢察官,實在還不足以全面提昇檢察官的辦案品質,也無法解決濫權的現況。

更有效的作法,應是要把檢察官的人事制度,與檢察官的辦案品質結合在一起。如果把檢察體系比喻成一家「公司」,檢察官的「辦案品質」,就是這間公司最主要的「業績」,很難想像在考量升遷與人事時,有公司會不考量「業績」。

也因此,把前開「檢察官人事審議委員會」所負責「任免、陞遷、轉任、回任、考核、獎懲、職務評定、停止職務、解職、調職」的人事問題,與檢察官的起訴定罪率、上訴發回率、不起訴再議後的廢棄發回率,透過客觀的統計方式,作出合理的連結,才會是解決檢察官辦案濫權與草率的根本方法。

比較前端、直接的方法,就是檢察長透過「檢察一體」,在案件尚未濫權起訴或不起訴之前,以「書面」行使「案件的承接權、移轉權」或「案件的指揮監督權」(法院組織法院第63、64條)確保辦案的品質,或者是預先統一辦案的標準。追根究底,檢察官之所以受「檢察一體」拘束,就是要在「保障人權」的前提下,收斂濫用權力或誤傷人民的可能性,這才是「檢察一體」的真諦。

分案規則與檢察官自治

「檢察一體陽光法案」裡,點明「檢察長指定分案」制度,是大有問題的。簡單說,這是一種「以合法掩蓋非法」的手段,檢察長只要把有問題的案件,交給自己信得過的手下,就可以上下其手。

法官法第91條設計了「檢察官會議」,就是為了解決這個問題。各檢察署的檢察官會議,由「該署全體實際辦案之檢察官組成」,職權之一,就是對於「年度檢察事務分配、代理順序及分案辦法」有建議權。如果檢察長不同意這些建議,可以提出「復議」,或者,「以書面載明理由附於檢察官會議紀錄後,變更之」。

這些是針對「檢察一體」的分權式設計,原則上檢察長再不得依憑自己的喜好,把案子分給想分的人,必須遵照「檢察官會議」所定下來的「遊戲規則」。然而,例外的情況,檢察長只要附具「書面理由」,還是可以推翻檢察官會議的決議,對案件的辦理,享有最終垂直式的收取管控權,或平行式的合作決策權,只是,要以書面明確負起最終的責任。

這是一個平衡檢察官辦理案件的公平性與客觀性,但同時又要符合個案妥當性的制度性設計,一方面預先設下遊戲規則,另一方面也要有彈性地賦予調整的可能性,再讓檢察長負起最終的責任。

就理想的狀況,檢察官會議可以像是一個公司的例行「工作會議」,蒐集檢察官遇到的困難,集合眾人的集體智慧並解決之,促進檢察官的自主性,達到檢察官自治的境界。同時,也可解決過往檢察長藉由分案之名、隱藏干預之實,卻又不用負責之弊病。

只是,現行的問題是,檢察官會議多未被落實,檢察長與檢察官之間,權責依舊不分,不是放任問題叢生,就是由檢察長獨自決定案件的承辦人員或偵查走向,卻又毋庸具名負責,浪費良法美意,甚為可惜。

法官與檢察官分訓

在法官和檢察官仍然合併考試的現況下,考試錄取後必須接受「訓練委員會」所提供的訓練,檢察總長擔任該11人委員會裡的「當然委員兼副召集人」,對於法官與檢察官的養成,具有實質上之影響力。

本於「審檢分立」的一貫性思考,法官和檢察官就算考試暫時不分開,訓練也應該分離,是否贊成法官與檢察官的養成過程各自獨立分開,考驗著檢察總長對於「審檢分立」的信念有多深。

最後,在「太陽花學運」掀起一波波社會運動,與林義雄先生禁食帶領反對核四的重大議題下,朝野兩黨或將「心有旁鶩」,顏大和亦或會輕騎過關,國會將於4月29日投票後,同意其擔任檢察總長。即便如此,這些問題並不是寫完交卷就了事的考題,後續的真正挑戰,才要接踵而來。