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《法官法》個案評鑑制度七大迷思

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影片/座談會報告人高榮志(06:47)

各位貴賓、各位先進,我想先做一些引言以及源起,雖然題目是「七大迷思」,其實應該是說問題意識。我當然相信在座很多人對於評鑑制度有相當的研究或至少是關心才會參與這個研討會,但是除此之外,我在第一線常常遇到的一些問題,不管是質疑也好,或者是說人民的疑問也好,我想先做一些比較提綱挈領的問題意識跟大家分享。

首先說明源起,以及在民間司改會這幾年來的感想。受到王金壽老師的啟發和回顧以前的文獻,常以2000年為一個分水嶺,在2000年之前官方跟民間比較容易合作,因為那時朝著希望司法獨立、對抗政治的干預那個方向在努力,所以我們期待把司法的獨立性推到一個方向,大家都肯認司法獨立性的重要。

在這個司法獨立的方向下,不管是人事的獨立,還是案件的獨立審判或調查也好,我覺得比較容易合作。但是慢慢的擺盪到人民開始希望司法往「可課責性」的方向時,這時官方跟民間或是社會之間的磨擦就容易增大,因為是在要求官方應該要負起的責任,我覺得這是大時代背後的架構。評鑑制度以及《法官法》通過其實都是在這個脈絡之下,大約是在2010年、2011年,高院法官的整體貪瀆事件,到後來的白玫瑰運動,其實在司法與民間之間造成很大的衝擊。

我在閱讀歐盟文獻時,讀到他們怎麼去考察司法的可課責性,其中有部分即是對法官及檢察官的申訴制度,他們第一個看的評鑑指標是「國家是否具有申訴制度」,第二個指標是「申訴制度的規模(scale)」到底多大,第三個是「人民申訴之後是否有類似於上訴的救濟制度」。這些引發了為什麼我們要辦這場研討會,因為在一週年到四週年間,我們呈現的方式都是用開記者會,但是這幾年來的運作,感覺上與法評會及檢評會之間的互動沒有那麼順暢,而《法官法》個案評鑑制度施行也已經五週年了,或許我們應該來作一個全面性的回顧:是不是我們自己有什麼樣的盲點?或實務上評鑑委員會運作是不是遇到了什麼困難?如果2017年是一個司法改革重要的時間點,希望藉此討論出能讓這個制度朝向前述提到幾個比較好的面向去發展。

問題意識1 人民為什麼不能直接請求評鑑?

這是其實是當時修法折衝出的妥協版本,其中最主要的理由是擔心案件量太多,會一下就把評鑑制度衝垮,因此現行制度是不得不的版本。

以司改會向來的立場,是希望民眾可以直接去申訴的。世界各國的制度大部分也都是人民可以直接對評鑑委員會申訴,不論它是一個獨立的機關,或隸屬於法院裡的機關。

問題意識2 司改會是唯一可送請評鑑的團體?

我想在座應該都沒有這個誤解,今天也特別邀請到中華人權協會到場,其實民間機關不只是司改會。

第35條(評鑑事件之來源及審查)
法官有第三十條第二項各款情事之一,下列人員或機關、團體認為有個案評鑑之必要時,得請求法官評鑑委員會進行個案評鑑:
一、受評鑑法官所屬機關法官三人以上。
二、受評鑑法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。
三、受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會或全國性律師公會。
四、財團法人或以公益為目的之社團法人,經許可設立三年以上,財團法人登記財產總額新臺幣一千萬元以上或社團法人之社員人數二百人以上,且對健全司法具有成效,經目的事業主管機關許可得請求個案評鑑者。

若看法條,會很驚訝的發現《法官法》的立法是進步的,第一項要件是法官三人,若是要評鑑自己法院的法官(檢察官也是相同),其實只要法官三人就可以把一位法官送評鑑,事實上,有一件評鑑案就是台北地院的法官把自己送評鑑,只要三個法官就可以送評鑑。第二項是法官或檢察官自己所屬的機關也能送評鑑,除此之外,法院也可以將檢察署的檢察官送評鑑,檢察署也可以將法官送評鑑,只是目前為止將對方送評鑑的情況還未發生過,只有移送自己的情況。第三項是律師公會,曾經有送過評鑑的記錄是台北律師公會,就我所知其他律師公會都還沒有。最後一項是財團法人或社團法人,例如司改會或中華人權協會都有送過評鑑。

會產生這個誤解可能是因為多數評鑑案是由司改會移送,若統計數字沒錯,大約80%的案子是由司改會移送。

問題意識3 司改會球員兼裁判?

「為什麼你們是移送機關又擔任委員?」這個是司改會很常受到的批評,必須要跟大家報告的是,評鑑委員中的律師並不是司改會推薦的,而是由全國律師公會票選。可能有人會覺得核心成員是類似的,因為關心這議題的人就是那幾位律師,他也比較容易高票當選,例如檢評會的尤伯祥委員即是律師票選的最高票。

除此之外,司改會內部也有迴避機制,若為委員就不能參與會內的評鑑,絕對不能去看案件,在常執會議進行決議時,也不能參與並要求簽切結書,切結該委員沒有參與案件,若有違反的話可能都會是刑事犯罪的問題。

問題意識4 評鑑是一種「準審判」程序?

「評鑑制度對於法官、檢察官是一種很類似審判的程序,因為法官、檢察官好像是被當成被告一樣,故『請求評鑑』就好像是『起訴』,所以評鑑過程就應該要採取嚴格證明程序。」

這是在報章雜誌上滿常見到法官或檢察官對我們的說法。這其實牽涉很多,包含評鑑委員會應該要怎麼運作以及定位問題。此外,以刑事審判比喻是否有當?因為雙方的調查權限是差很多的,完全無法比擬。

另一部分是,評鑑委員會是否應直接有懲戒權?若無則其效果沒那麼強,這也是目前運作我們所發現的難題,因評鑑委員會作成的結果並不是直接有效果的決議,而比較像是「建議」。一位擔任過評鑑委員曾給我建議,認為現制是否過於疊床架屋,評鑑委員會應有初步的直接懲戒權,而職務法庭應為覆議機關,這樣應該較為合理。這也與我先前讀到歐盟的文獻類似,所以我在此特別提出來做為討論的問題意識。

再來「評鑑委員會的決議被限縮為『建議權』?」這牽涉到的是評鑑委員會的決議範圍,目前就我們的觀察,現在評鑑委員會的決議是很純粹的建議權,甚至運作到後來他的建議權到了監察權時如果彈劾案沒過,評鑑委員會的決議就可能不了了之,沒有後續的處理,但事實上案件會到監察院通常是較為嚴重的。

更晚近發生的,案件移送到監察院時,監察院審查完後自己縮減範圍,再提到職務法庭,這實質變動了評鑑委員會決議的內容。這個情況在法務部是更明顯的,法務部曾直接否決了檢察官評鑑委員會的決議。這其實是職權功能上滿嚴重的衝突問題,機關跟機關之間的角色到底是什麼?位階是什麼?決議的效力如何?這些都值得討論。

問題意識5 司改會評鑑品質不精緻?

人民對法官、檢察官的申訴大致可分三類:效率類、品質類和態度類。效率其實是很難評鑑的,因為時間的長短跟太多因素有關。品質類的申訴必須要有資料,沒有資料就很難處理。態度類的申訴案相較前兩者是相對比較明顯,所以評鑑制度運作到後來會發現態度類的案件好像變成大宗,但我認為這是制度使然。如果民眾申訴態度類的案件時沒有資料,那我們就是切結移送[1],這是沒有辦法當中的辦法。

進行請求評鑑時都需要資料,一方面可能不是民間單位所能負擔的,另一方面是資料取得有困難,以上是請求單位的狀況。而在評鑑委員會方面,可能需要給予該機關調查權限,不然也是很困難的。

問題意識6 查無實據為何不撤回?

歷年來曾主動撤回三件聲請案,只是撤回時大家不會知道。而就此延伸,評鑑針對的究竟是「個別行為」或是「行為模式」?這是一位評鑑委員曾向我提及的,在早期的評鑑委員會中曾很深刻的討論到這個問題,因為這其實會牽涉到審查的範圍,我希望能就教於過去曾實際參與評鑑的委員。究竟評鑑要處理的是某一個個別事件的事實行為、某一個社會事實?還是要評鑑的是他的行為模式?因為若認為是倫理性的評價,那或許要評鑑的是行為模式,那就審查的範圍評鑑委員會就應有相對大的彈性,這也牽涉到委員會應享有的調查範圍。

問題意識7 程序溝通成本高、懲戒種類少、機關效能低

最後一個問題意識:《法官法》裡的懲戒種類落差太大。

首先,職務法庭在決定時常會有困難,除了撤職、停職之外,懲戒可以選擇的種類太少。

其次,評鑑委員會的幕僚部門太小,動能不足。特別是檢評會相較於法評會就有落差,檢評會的人力是少的,法評會的人力多很多。舉監察院為例,其實監察委員能發揮功能的重點是在於調查官,而不只是委員本身。特別是評鑑委員會的委員又都是兼職的。

最後,溝通成本的部分,請求評鑑機關(民間團體)、被申訴者(法官或檢察官)以及評鑑機關(評鑑委員會)三方的關係,因為大部分都是法律人,法律人在想像上是以法院核心,但是沒有直接面對面的溝通,其實就是文來文去、函來函去,此外,實際上委員一個月或二週才開一次會,委員且來自於四面八方,因此整個溝通成本其實是很高的。這也是此次之所以辦研討會的原因之一,因為我認為溝通成本高又容易造成誤解,對話不充分的情況下,都會讓這個制度無法好好運作。

以上是幾點簡單的問題意識。


註釋

  1. 當民眾申訴法官、檢察官態度不佳但無法提供錄音時,經民間司改會內討論後若認為申訴內容屬實,該法官、檢察官有受評鑑必要時,會決議以民眾的申訴為基礎先行提出評鑑請求。