緝毒的辛苦,到底改變了什麼?

司改國是會議第五組有委員提書面意見,表示毒品(drug)應正名為藥物。單純施用藥物全面除罪除刑,無傷害性或低度傷害性的藥物如大麻應合法化。

消息一出就有緝毒檢察官表示「做得這麼辛苦,似乎白忙」。

類似的狀況也發生在顧立雄推動施用毒品醫療前置化的修法之時,媒體報導

員警表示自己是小小偵查佐,我們(警察)努力查緝毒品來源,但是政府拚命限縮偵查權限,在法令上更給予這些混蛋無後顧之憂。每次到法院作證開庭,都讓自己產生到底誰才是犯人的錯覺。律師、法官不斷質疑我們(警察)的作為,沒有人在乎這些毒品。

該名員警也痛批「顧立雄口口聲聲說重刑,毒品危害防制條例明明規定,販賣一級毒品是死刑、無期徒刑、販賣二級毒品是無期徒刑或七年以上,但是實務呢?殺人都不會死刑了何況販毒,試問,這種刑期是哪裡重?持有1公斤以上的二級毒品都還能易科罰金,這才是我們真實的法律,顧天王大律師他會不知道嗎?臺灣只有犯罪者的人權是人權,被害人就是該死,就是活該。」

這類報導非常嚴重地混淆不同層次的問題,也完全無視議題討論所打算面對與處理的困境。本文的目標不在於梳理所有被混淆與扭曲的東西,只打算問一個問題:員警、檢察官都說他們緝毒很辛苦,這類改革訴求是無視甚至摧毀他們努力的成果,但是我認為必須嚴肅追問,緝毒的成果,對社會造成的影響是什麼?

提問:緝毒的成果,對社會造成的影響是什麼?

這個問題非常重要,因為從對社會造成的影響來檢視緝毒的努力,才是真正重視警察、檢察官的時間精力要做最有效率的運用。成效不彰的工作要放棄,改成做更有效的事情。而不是為了顯示政府緝毒決心,就給基層加工作,不斷辛苦不斷過勞,但成效可疑。

在正式進入討論前,要先簡介一下成效評估的基本概念。
成效評估可以分兩大類:一種是組織產出(output)的評估,測量組織的「表現」,測量指標應該與欲達成的結果高度相關。另一種是造成影響之結果(outcome)的評估,測量組織的產出所產生的「社會利益」。這個「社會利益」是指什麼,是由一開始設定的政策目標決定的,例如我國目前毒品政策的目標是「無毒社會」,關鍵指標可能是用藥人數的減少、讓用藥者不再用藥。

檢視政府的毒品政策報告

如果有了「組織產出」和「影響結果」這組概念,我們就可以來檢視政府的毒品政策報告。在4月20日司改國是會議討論毒品政策時,警政署及法務部(施用毒品者戒癮治療多元處遇模式之改良,整合司法、醫療與社工資源,矯治勒戒(戒治所)回歸衛福部醫療體系緝毒、毒品重刑化、施用毒品罪一罪一罰等政策之檢討)都提出了報告,兩機關的報告大致如下:

  1. 警政署:

    警政署的報告似為[1]主張,檢警執法單位大力緝毒,司法卻輕放,以致毒品越來越氾濫。警政署先是提出近10年製造、販賣、運輸毒品的刑度分析,得出一個結論,就是法院的量刑遠低於法定刑,不斷輕縱販賣毒品者。接著警政署提供了近10年警察機關查緝毒品犯罪之件數、人數,以及查獲毒品之純質淨重。指出近兩年查緝毒品犯罪之件數、人數皆有顯著上升,此上升不應理解為毒品問題更為氾濫,而應理解為積極掃蕩後呈現真實的犯罪樣貌,控制情勢後,毒品犯罪數應該就會往下降。這樣的情形已經出現在近8年第三、四級毒品犯罪數的變化,先是攀升,後來下降。

  2. 法務部:

    法務部的報告似為主張,製造、販賣、運輸毒品重刑化仍有一定的嚇阻作用,不宜輕言改變。而毒品施用的處遇,則似乎有成效不彰的情形。法務部先是羅列了高檢署所提各種抑制毒品供應的對策,顯示法務部強力掃毒的決心,但沒有提供任何數據。而關於重刑化嚇阻力的部分,法務部僅說學者研究認為仍有一定的嚇阻力,但沒有提供出處,沒辦法查證。而毒品施用處遇成效不彰的部分,則提到97年至104年間各類毒品罪收容人出獄(所)後的再犯率,並指出毒品罪受刑人出獄後再犯比率最高,受戒治人次之,受觀察勒戒人最低。

政府報告分析:欠缺數據及數據意義不明

如果好好來看警政署和法務部的報告,就會發現欠缺數據及數據意義不明的問題。

從結果評估的角度來看,警政署的分析是缺乏的,甚至還有邏輯錯誤。

警政署的報告中,沒有明確的結果評估指標。事實上在無毒社會的大旗下,藥物濫用的結果評估指標,縱使有的話也很可能是嚴重失真的,因為重要的指標之一就是藥物濫用人口數,但用藥者為了逃避刑罰與汙名,不會輕易現身(例如你身邊的某人可能就有在用藥,但他不會跟你講。或許有一天他用藥過量死了,你才知道這件事),因此要怎麼準確估計確實是個問題。警政署的報告沒有藥物濫用人口數的變化,自然也不可能去分析政府作為與該變化的關係。

警政署所提查緝到的毒品犯罪數,比較偏向產出評估指標,但在欠缺其他數據的對照下,查緝毒品犯罪數其實意義不明。警政署指出,近兩年查緝毒品犯罪數的攀升,不是因為毒品更加氾濫,而是在近年強力掃毒的作為下,犯罪情勢的真實樣貌才真正浮現,之後應該就會逐漸減少。但是這樣的說法其實是有問題的,因為在沒有藥物濫用人口數(至少估計值)的對照[2]下,光談查緝到的毒品犯罪數,其實意義不明,甚至是隨你說了算。查緝數增,就說執法單位認真,呈現真實犯罪情勢,不會說是毒品政策無效;查緝數減,也不會說執法單位不認真,而是說情勢獲得控制。

警政署提到法官量刑低於法定刑、縱放犯人,以致毒品越來越氾濫,這說法不但沒有提出結果評估的指標(連再犯率的分析都沒有),還和他後面強調緝毒有成效,情勢獲得控制的說法,自相矛盾。

從結果評估的角度來看,法務部的報告同樣缺乏分析。

相較於警政署的分析有嚴重的邏輯錯誤,法務部的報告比較偏向缺乏分析。法務部提出了再犯率,這確實屬於結果評估的指標,但是再犯率與處遇之間的關連性,並沒有明確建立起來。法務部提到,毒品罪受刑人出獄後再犯比率最高,受戒治人次之,受觀察勒戒人最低,這個現象無法用來看各種處遇的成效何者較佳,因為母體的性質不同。因為受這類處遇的人,在法律評價上,就是觀察勒戒無效,進入強制戒治,強制戒治無效,進入監獄。則法務部提出的數據,到底能用來說明處遇的成效,還是只能說明這三類人母體性質上的不同,無法確認。事實上,法務部也沒有用這些再犯率作推論,就只是單純數據呈現而已。但這樣一來,其實也沒辦明確評估,現行處遇在結果上的成效如何。

至於法務部所羅列的各種抑制毒品供應的對策,由於沒有提供任何可資分析的數據,也難以評估成效。關於重刑化嚇阻力的部分,法務部說學者認為有嚇阻力,但沒有提供出處,在此也無法進行評論。

也有人可能說,警政署和法務部在司改國是會議提出的報告不夠嚴謹,是因為時間不足以準備,那我們來看看「反毒報告書」的內容吧!2016年的反政報告書關於緝毒的部分,就是講辦了哪些研討會和交流活動、列舉破獲的重大案件、提供毒品犯罪數的描述性統計。從這樣的狀況也就可以理解,前述警政署和法務部的報告為何在結果評估的數據分析上意義不明,邏輯錯誤,說穿了其實就是平常根本也不重視。

那再回到一開始的提問:緝毒的成果,對社會造成的影響是什麼?我想目前只能說影響效果不明。這不是說無效,而是說根本沒有認真想,到底怎麼做才有效。有了這種有效或無效的評估分析,你也才能回頭去調整各種因應藥物濫用的對策,哪些要放棄,哪些要強化投入資源。這樣才是真正有效的人力運用。

從不重視結果評估,到應該重視哪些結果評估指標?

以無毒社會的訴求來說,最重要的結果評估指標應該就是藥物濫用人口數,以及非法藥物市場的規模。只是由於採取查禁的角度,很難想像政府如何能確實掌握這兩部分的數據,而這也使得無毒社會的訴求容易流於口號,大家拚命努力,但結果上的成效難以評估。在這種情況下,就更難辨識出,應如何作資源配置的調整,避免人力的浪費。

而如果無毒社會這樣的訴求,其實容易流於口號,那我們是不是可以改採更為務實的「以健康為核心」的政策取向?

相較於無毒社會,以健康為核心的藥物政策同時關注社會大眾與「用藥者」的健康。事實上在無毒社會的取向中,為了打擊毒品,在政策上傾向選擇無視用藥者健康,重視的是如何避免更多人使用藥物,但這種政策的副作用就是,你很難掌握被你視為應加以打擊的對象的狀況。而這種政策取向潛在地也會拒絕投入更多資源在用藥者處遇上,因為用藥者容易被視為危害社會的劣等者,根本不值得投入資源,只要隔離不危害社會就好了。至於這樣子的作法產生的副作用?也很難掌握,因為這種政策取向本來就難以掌握實況。

而如果重心一旦從打擊藥物濫用,轉向務實維護社會大眾與用藥者的健康,事實或許就可以有所不同。用藥者可以從打擊對象,變成服務對象,從而也可能對用藥者群體的狀況有更好的理解。用藥者本身健康狀況,也會成為結果評估的指標之一[3]。而從這裡出發,也可以看用藥者健康生活與其犯罪率的關係,從而去看用藥者的健康狀況對其他人生活的影響。例如更健康的用藥者,是不是有較低的犯罪率?

而如果能夠與用藥者建立關係,也可以間接取得較可靠的非法藥物市場資訊。而從維護健康的角度,或許也就不再是無差別緝毒,而是優先打擊涉及提供劣質藥物的黑心供應者(方式是:在減害中心由服務提供者與用藥者建立關係,了解他平時的藥物來源,甚至提供藥物檢測的工具。用藥者也會在乎自己的健康,因此發現某人是黑心供應商,也可能有動機願意主動提供資訊)。至於更完整的藥物市場資訊的掌握及市場的控制,就會涉及藥物市場的合法化,但在此就先不論了。

結語:政府資源與能力有限,緝毒作對應對照結果評估指標

緝毒很辛苦,確實沒錯。作毒品政策檢討,並不是否定緝毒的辛苦,而是真正希望緝毒的辛苦不要白費。現行的政策評估,從來沒有認真設定結果評估指標,這才是緝毒的辛苦可能是白費的元兇。期待政府正視結果評估指標的重要,設定合理的指標,給予第一線執法人員實務而合理的政策指引方向。


註釋

[1] 因為機關報告論理有些混亂,甚至自相矛盾,所以我也只能說「似為」主張。如果警政署實際上的意思不是如此,我願意更正。法務部的報告也是同樣的狀況。

[2] 其實光有濫用藥物人口數,仍然很難評估查緝行為對於藥物濫用的抑制效果。因為藥物濫用本來就是多元成因的,總人口數的變化可能與很多其他因素相關。

[3] 以健康為核心的藥物政策,可能採用哪些指標,另可參林瑋婷,〈以健康為核心的毒品政策〉中「毒品執法現代化」。