改造律師全聯會 強化律師倫理第一步

司法改革國是會議第三分組於日前就「律師懲戒或評鑑制度及主管機關、律師公益要求與職業倫理之強化」等議題,作成「應於律師法內明訂律師加入地方律師公會者,為全國律師公會聯合會之當然會員」、「律師法內應明定在中華民國律師公會聯合會內,設置獨立於理監事會外之律師倫理風紀委員會,受理對於律師違反倫理風紀案件之申訴,委員會成員應有一定比例之外部委員,以建立具公信力之獨立調查機制,並調和律師自治、自律及他律,落實律師懲戒功能」兩項決議。基於以下理由,這兩項決議若經落實,當能有效強化律師倫理規範的執行。

律師倫理的落實,以律師公會之組織健全為前提

律師為履行保障人權、實現社會正義及促進民主法治之使命,無論是在個案裡保護當事人之權益,或是在公領域參與公共事務,都必然須監督公權力的合法正當行使,甚至與政府處於對抗關係,因此律師的管理原則上不應交由政府,否則律師將無從發揮作為在野法曹保障人權及維護民主法治之作用

根據聯合國制定的「關於律師作用之基本原則」(Basic Principles on the Role of Lawyers)第24條:「律師有權成立並參加自治的專業社團(self-governing professional associations),以代表其利益,使其持續接受教育及訓練(continuing education and training),並維護職業的正直(professional integrity)。律師專業社團的行政機構(executive body)應由其成員選舉產生,不受外來干涉地行使職能。」之規定,律師應組成獨立的職業團體,經由內部民主程序進行自治,並對外代表律師業之整體利益,對內執行律師倫理規範乃至懲戒等自律事項,促使成員持續接受在職進修。

上述執行自治之律師職業團體,在包括我國在內之大多數國家是指律師公會。多數國家之律師公會,例如美國、日本及法國,為執行自律,有對其成員處以最重達除名之懲戒權。德國與我國之律師公會,則只有發動懲戒程序之權限,德國是由律師公會聲請檢察署向律師法院提起懲戒程序,我國則是由律師公會將應付懲戒之律師送請設在高等法院的律師懲戒委員會處理。以上兩種律師懲戒模式,無論何者,都以律師公會之組織能有效執行律師倫理規範為前提。

律師懲戒乃至律師倫理的強化成為司法改革國是會議的議題,不但顯示公眾不滿律師公會執行律師倫理規範的成效,也顯示律師公會的組織無法有效執行倫理規範。

律師倫理不彰問題之一:執法標準不一

公眾的不滿,首先是質疑律師公會受制於內部的人情壓力,律律相護。從美國的經驗來看,這是普世性的問題。美國律師協會(American Bar Association)由於面臨公眾對律師懲戒制度的廣泛批評,因此組成懲戒執行評估委員會進行檢討。該委員會1992年提出報告就指出,由公會內部選舉或選任產生的人員執掌懲戒程序時,會造成懲戒程序受公會內部政治影響、存在利益衝突或其他不正當的外觀,使律師懲戒程序不受信任

我國各地方公會目前是經理監事聯席會議決議後將會員移付懲戒,也會有同樣的結構性問題。尤其公會人數越少,人盡相熟,理監事就越容易受人情羈絆。此外,由於律師依現行律師法僅能加入地方公會,因此僅有地方公會能將律師移付懲戒。理論上代表律師業與政府對話的全國性公會即全國律師公會聯合會(下稱全聯會),雖依律師法之授權制定律師倫理規範,但由於是由地方公會組成,不以個別律師為會員,反而沒有就個案發動懲戒之權限

全國目前有16個地方公會,各行其是的結果,是移送標準不一,除了造成不公平外,也進而加深律律相護的社會觀感(公眾一旦發現同樣的行為,在某些公會會被移付懲戒,在其他公會卻沒事,就會更質疑不當一回事的公會袒護自己人)。

律師倫理不彰問題之二:效率不彰

公眾的另一項不滿,是地方公會處理倫理案件效率不彰。由於公會的理監事是兼職,又採合議制議事,開會時間及次數有其限度(以台北律師公會為例,每月例開理監事聯席會及常理會各一次),且為公會之正常營運,必須優先討論、處理一般會務,因此能著墨於倫理風紀案之時間相對就少,這就勢必拖累處理倫理風紀案件之效率。

根據台北律師公會向司改國是會議第三分組提出的書面報告,律師懲戒委員會自97年至106年3月所作成之175件決議案的移送單位中,台北律師公會雖占最多,但僅44件,其後依序是台北地檢署22件、台中地檢署19件、財團法人法律扶助基金會17件、台中律師公會15件、桃園律師公會10件。效率不彰的問題,從以上移送數應該可以看出一些端倪。

律師倫理不彰問題之三:未有效協助被申訴律師改善

除了律律相護、移送標準不一及效率不彰外,現行律師懲戒制度的另一個問題,是對被申訴律師的改善幫助不大。目前地方公會對於違反律師倫理情節輕微的律師,可以給予勸告或告誡之處置。違反倫理規範情節重大,甚至達到違反律師法程度者,經移付懲戒後,律師懲戒委員會可由輕至重給予警告、申誡、停止執行職務二年以下及除名之處分。然而,根據筆者擔任台北律師公會理事處理律師倫理風紀案件的經驗,民眾因不滿律師服務品質而進行申訴之比率,其實遠高於違反律師倫理規範的情形

律師服務品質不佳,通常不會構成違反律師法或違反律師倫理規範。服務品質不佳,可能是因專業能力不足,或是因缺乏溝通能力、有效管理事務所之能力,也可能是身心狀態不佳所致。對於因服務品質不佳而遭申訴,律師公會不應在認定不構成違反倫理規範或違反情節輕微後即行結案,而應藉由例如命律師接受特定在職進修課程、接受心理諮商、情緒管理課程、兩性關係課程等手段,實質協助律師改善其服務品質。

解決之道:改造全聯會,設置具公信力之倫理風紀委員會

為解決目前因公會組織未能有效處理律師倫理風紀案件所致律律相護、移送標準不一、效率不彰及改善律師行為效果有限等問題,自然必須從律師公會之組織改造入手。首先,應參考日本辯護士聯合會(下稱日辯聯)的模式改造全聯會組織

日辯聯是由52個地方公會及全國執業律師組成,律師加入地方公會即同時成為日辯聯會員,因此日辯聯及律師所屬地方公會都有權懲戒律師,且日辯聯因申訴人或被懲戒律師之不服,得審查地方公會的懲戒決定,可相當程度地統一各地執法標準。台灣幅員遠比日本小,又是單一法域國家,實在沒道理讓律師倫理規範的執行竟因地而異,因此全聯會應改以全國執業律師及各地方公會為會員,進而有權處理律師倫理風紀案,除可藉此統一各地執法標準外;另一項優點在於,相較受限於地處偏遠而難覓師資、人數較少而難達教學規模等因素而難以經常舉辦在職進修的地方公會,全聯會可以集中全國資源辦理更多元、頻率更高的在職進修,進而能對因辦案品質不佳而被申訴的律師給予更好的協助。

其次,為擺脫公會內部的人情困擾,澄清律律相護的質疑,參考美國律師協會律師懲戒示範規則(Model Rules for Lawyer Disciplinary Enforcement)設置由律師與公民組成獨立於公會以外的專責律師懲戒機構之精神,全聯會應設置獨立於理監事會外,除律師外,尚有一定比例外部委員(來源可以包括公民、比照法官評鑑委員會模式產生之法官、檢察官代表)之律師倫理風紀委員會,受理對於律師違反倫理風紀案件之申訴。

司改國事會議第三分組關於強化律師倫理議題的兩項決議,即係本於以上考量所為,切中律師倫理不彰問題的要害,不但能夠有效強化律師倫理,甚至還能全面提升律師的辦案品質,至盼能儘速成為律師法的內容,以維民眾受律師協助之權益。

※ 原文刊登於2017.06.01ETtoday東森新聞雲