揭開檢察官的「司法官」面紗

我國傳統上泛稱「檢察官與法官」為司法官,檢察官又一再聲稱要保有司法官的屬性,檢察官因而蒙上了一層「司法官」的面紗。不過,這面紗反而讓檢察官角色定位,混淆不清。檢察官角色定位的混淆,所混淆的是行政權與司法權的分際,茲事體大。這攸關我國法治的健全發展,不得不嚴肅以待。

法官跟檢察官有何不同,為什麼法律規定於法院配置檢察署(冠上法院名稱),檢察署又不屬於法院?檢察官所追求的「司法獨立」與憲法保障法官的「審判獨立」,有無不同?

檢察署是獨立於法院外的機關

法官與檢察官角色的混淆,始自清末民初繼受西方司法制度對於這兩個概念的含混。清末民初的法院編制法,仿日本的裁判所構成法,法院內包含了審判衙門(各級審判廳)—即現在的法院,及檢察廳—即現在的檢察署,二者平行設置,不過其間曾一度廢檢察署,改為法院設置檢察官,其後又以如此會讓人以為檢察官是附屬於法院,因此在法院組織法規定,各級法院及分院各「配置」檢察署。不過,法律規定法院「配置」檢察署,仍會讓人感覺檢察署是屬於法院的機關,而檢察官是屬於法院的職員。例如前不久曾有位到法官學院上課的老師,在課堂上問在場有無臺北地方法院法官,他說他認識一個法官的同事,是臺北地方法院檢察署檢察官云云,諸如此類例子,不勝枚舉。實則檢察署是對應法院設立的獨立機關,與法院並無關係。因檢察署冠上法院名稱,一般人民跟法院接觸時,常常誤解二者的關係,而許多法律人對這樣的誤會,也不以為意,反正都是司法實務工作者。

雖然「司法官」泛指檢察官及法官,但有些學者在使用司法官一詞時,實與法官同義,因此司法官的用語是造成檢察官與法官角色混淆的主因之一,此一泛稱要否持續使用,值得檢討。即使要持續使用,也有釐清的必要。

檢察官是司法行政官

以司法官來說明法官與檢察官的不同,或許可以這麼說:司法官有二種,一種是司法行政官—即檢察官;一種是司法審判官—即法官。民初的法院編制法,有關檢察官名稱沿用至今,但以「推事」或「審判官」來稱法官,「法官」一詞是到了七十八年的司法人員人事條例立法時才「正名」。檢察官的工作性質向被定位為「司法行政」:十六年間國民政府決定裁撤各級檢察機關,配置於法院時,即認為檢察工作主要是檢舉及執行,其職掌只是法院中的「司法行政」;又國民黨在二十一年間中央政治會議所提法院組織法立法原則中,也表明檢察官實具「司法行政官之性質」。 在法官法立法過程,部分檢察官為了爭取保有所謂的「司法官」屬性,反對制定可能影響他們屬性的檢察官法或法官法(準用),而積極主張制定「司法官法」,他們的動機,講白了,就是要爭取跟法官一樣的身分(包括終身職與待遇)保障(而不是準用法官來的)。法官「審判獨立」的後盾是身分保障,檢察官認為他們也要有身分保障來「維護司法獨立」,以有效打擊犯罪。其實檢察官的身分保障問題,早在四十二年間的大法官釋字第十三號就已經加以解釋,基本上比照法官,自無擔憂必要。

依上所述,檢察官即使不失為司法官,也屬司法行政官,非司法審判官,所以檢察官的性質自屬「行政官」,只是不同於一般行政官。一般行政官不論對外或對內,都無獨立性,但檢察官在檢察一體的原則下,依法要服從檢察(總)長的指揮,並沒有如法官審判獨立所涵蓋的內在獨立性(院長不能影響法官裁判),只是在對外行使職權時,具有獨立性。檢察官所講的「司法獨立」是指檢察(對外)獨立而言,與法官的「審判(司法)獨立」指審判(對外及對內)獨立,有所不同。

揚棄行政兼理審判的思維

人民對於法官及檢察官角色如果沒有正確認知,就會誤認檢察官也可以如同法官般行使法官職權(例如早年檢察官如法官般具有羈押權、核准監聽權),甚至認為法官應儘量配合檢察官,發揮打擊犯罪的功能(例如希望法官對於檢察官聲請羈押或監聽的案件,儘量准許等等)。然而,檢察官既是司法行政官,所行使的追訴犯罪職權屬於司法行政權(積極、主動);法官是司法審判官,行使審判權(消極、被動),這兩種權力,如果由同一人行使,跟早已揚棄的中國清末以前「行政官兼理司法」的制度,又有何太大差異?如在設計制度時,對此不謹慎思辨,輕忽了對於檢察權的行政監督,以及對於法官所應扮演人權守護者角色的要求,就很可能使許多無辜人民因檢察官未詳查即予起訴或監聽等情事,或法官未能發揮人權守護者角色,而無端受害。

檢察官及檢察署應立專法

日本在昭和二十二(一九四七)年間,廢除了法院與檢察署合併立法的裁判所構成法,以裁判所法及檢察廳法來取代它,應是瞭解二者屬性及功能不同所做決定;而海峽對岸不僅分別制定了法官法及檢察官法,也分別訂有人民法院組織法及檢察院組織法。日本及對岸的立法對於我國主事者,應有一些啟發吧!

從今年八月卅一日檢察總長去向總統報告因監聽所獲關說情資的事件而論,檢察官的行政官角色或心態,已顯露無疑。檢察官既屬司法行政官,而非司法審判官(法官),自應別於屬性不同的法官,制定獨立於法院之外而非配置法院的「檢察署組織法」,及合乎自己屬性的「檢察官法」,方有利於檢察制度的健全發展。據瞭解,在法官法推動過程,也有立委提出檢察官法的法案,但礙於「司法官」情結,終未能實現,相當可惜。法官法實施已二年,移植檢察官所在意的身分保障規定於檢察官法案中,應無障礙,這理想有賴有心人士來推動實現,以終極實踐數十年前大法官釋字第八十六號所揭示「審檢分隸」的憲法意旨,使我國的法治水平,更上一層樓。

已故刑法權威林山田教授曾在八十八年間的立法院公聽會中表示,檢察官在刑事訴訟程序中,從偵查、控訴、參與法庭法動、形成判決,從起訴到最後刑法的執行,全程參與,是法律正義體現最重要的成員,必須給他們一個專業的法律。他的發言,如今看來,仍顯睿智。