座談記錄|期許一個傾聽民意的評鑑制度:法官及檢察官評鑑新制施行成效檢討
2021-9-07
2017司改國是會議中,關於法官、檢察官個案評鑑制度的決議,已部分於2019年完成修法,並於2020年7月17日正式施行,至今已屆滿一年。
然而,本會回顧新法施行的狀況,並逐一檢視249份評鑑決議書並作成民間版年度觀察報告,並發現個案評鑑新制確實有諸多問題,導致人民請求難以成立,一年來沒有人民直接請求的案件,沒有一件成立。
我們認為,完成修法不等於完成改革。尤其在通過修法,司法院及法務部提出子法配套時,本會就提出建議及擔憂,但有部分意見仍未被採納。為完善個案評鑑制度的機制,使其成為社會與司法對話的橋樑,本會於今日上午於立法院召開記者會後,特別邀請法官法再造修法專組召集人黃旭田律師、董事長林永頌律師、法案研究員呂政諺律師、國立政治大學法學院教授姜世明老師,以及前高院刑庭法官吳祚丞律師,來為我們進一步分析現行制度的問題。
與談人
姜世明教授/國立政治大學法學院教授、前法官評鑑委員會委員
感謝司改會很認真地做了民間版年度觀察報告,從各項數字來看,確實可以反映出目前評鑑委員會的一些問題。但也有一種可能性是,比較簡單、明確的案件因為很快可以結掉,所以一年下來人民請求的案件先呈現的結果,都是「不付評鑑」的結果會先出來。也有可能一些比較複雜、需要實質審酌、調查的案件仍然在評鑑委員會討論中,而還沒有結果,這部分需要大家持續的關注。
根據我過去參與法評會運作的經驗,如果委員沒有瞭解到倫理學的概念,是很容易援用「無罪推定」、「無合理懷疑」等高標準,來作為判斷請求成立與否的標準。但其實這是有問題的,在國外來看,法官獨立、受尊重的另一方面,就是會有很嚴格的自律、倫理標準,如此一來才不會被外人指手畫腳。因為我目前沒有參與,也沒去打聽現在運作的情況,但其實評鑑委員會的委員是很需要倫理學專業的,而這也是大家相對不熟悉的概念。過去我在當委員的時候,我們有一群委員會堅持倫理標準,該查的就要查,如果沒有這樣的人,很容易在開會的時候輕輕放過,因為「手下留情」、「不得罪人」的那種氛圍是很強大的。但如果有人去堅持、去查,就有機會去說服其他的委員。
這也可以談到,我一直說個案評鑑必須注意到受評鑑法官的「行為模式」(behavior pattern),是強調的是倫理的懲戒,是對行為人的、是對人的、是對人格形成,對外表現的一個行為模式。很多開庭不當的行為,單獨來看可能不嚴重,講講幾句酸言縮語就要懲戒好像有點超過。但其實那些會罵人、酸言酸語、不當勸諭撤回的法官,通常都已經成了習慣,過去的經驗中,我們就會要求調查其他件是否也有類似的情況,而不過把眼光都只集中在請求評鑑的事實上。
另外值得注意的是,目前的運作下,《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》第4條其實有規定所謂的「三人小組」。如果說,小組裡面沒有委員具有倫理懲戒的觀念、堅持倫理標準,案件就會很容易都「不付評鑑」,這也是需要注意的。
與談人
吳祚丞律師/民間司法改革基金會常務執行委員、前臺灣高等法院刑事庭法官
誰需要這個制度?其實,不只是我們需要個案評鑑制度找出不適任的法官,法官、檢察官也需要這個制度,來了解是哪些同事有不良的行為、態度不佳影響整個司法形象。極少數不良法官、檢察官導致整個群體聲譽受害,對於好的法官、檢察官是非常不公平的。當然,為了讓民眾可以信賴司法,國家也需要評鑑制度。從這個角度來看,評鑑制度不是在找碴、與法官或檢察官敵對,而協助司法品質提升的制度。
有些看法可能認為,評鑑委員會就像是主持民事訴訟程序的審判機關,分別聽取受評鑑人及民眾的主張,來決定請求是否有理由,但我認為其實評鑑委員會比較像是刑事案件的告訴代理人。它今天並非作成最終的判斷,而是在協助國家確認人民請求評鑑的對象,有沒有送職務法庭懲戒的必要性,就像是基於起訴機關的地位。但也如剛剛姜老師說的,門檻不會是刑事訴訟的「無合理懷疑」。其實,法官認為有自清必要時,也可以依《法官法》第35條第2項請求評鑑,這就可以看得出來,個案評鑑制度其實是一個從公益出發的制度,而不是當事人主張權利的法律程序,也不是以處罰法官、檢察官為主要目的的制度。同時,評鑑委員會調查時,也可以就民眾請求以外的事實進行調查,這也在在看得到這個制度的公益性。如果說,今天評鑑委員會的心態是得民眾就是敗訴、不爽法官才來請求評鑑,那它就不會認真去聽民眾的意見,不想讓他補充,更不可能主動依職權進行調查。
現在來今天的制度,如果成立件數非常多,這一定不正常,表示國家的司法要完蛋了。但如果成立的件數,少到不可思議,一件都沒有,就要去思考制度是否失靈。新法施行後,就可以發現成立得非常少。
雖然我認為我們的司法一直進步,但我不認為目前法官、檢察官的違失行為真的是零。對此,我們要思考的是,如果評鑑委員會以審判者自居,要求民眾負過多的舉證責任,制度上又不要求律師強制代理,結果就會向今天的結果一樣,非常困難。如果沒有一個像是檢察官的角色,去引導、協助他完善請求內容,制度就會失靈。如果此情況不改善,我認為回歸到「雙軌制」(即人民直接請求並同時准許民間團體代為請求)是一個可以考慮的方向。
剛剛姜老師提到的「三人小組」,原意是快速處理掉顯然不需進一步處理的案件,但在運作上還是有必要向全體委員會報告處理的情形。目前我不瞭解是否有報告-確認的機制,這部分可以再詢問瞭解。
與談人
林永頌律師/民間司法改革基金會董事長
綜觀過去評鑑委員會4屆和新制過去1年的數據,雖然確有可能如姜老師所述,複雜案件尚未有結果,但我個人經驗上持保留態度。過去司改會接受民眾申訴,請求率為6.2%。我過去幾乎全程參與司改會的評鑑運作,流程分四關:第一,先由申訴中心人員初步篩案;第二,再由志工律師進一步篩選;第三,由司改會組成的評鑑小組開會討論;最後,再由司改會的常務執行委員會確定,才會正式提出請求。再從最後請求成立約一半的情況來看,整個請求成立率大約是3%,這與英國制度的運作結果是接近的。
從這些數據看,就可以知道新制的施行是不理想的。然而,從今天司法院的回應來看,我是很難過的。司法院的回應中,沒有一絲一毫覺得需要改進的部分。這反映出了,這個司法當局缺乏了反省、自省的能力。
其實在2011年《法官法》立法之初,司改會就主張要人民直接請求評鑑,但司法院不同意,所以後來先由民間團體代為請求。其後,司改會一直堅持做這件事,但律師公會不積極,這是否也意味著律師公會怕得罪法官、檢察官?2019年,司改會也提議「雙軌制」,但司法院與立法院都不採。立基於過去接受人民申訴的經驗,我們知道評鑑事件的處理,態度、輔導和熱誠很重要,所以當時開放人民直接請求時,司改會也建議很多配套、對幕僚人員的來源等進行建議,但司法院也都拒絕。
過去曾就這件事情拜會蔡總統。蔡總統談話中強調一點,就算司法改革推出很多進步的制度,也有落實,但只有法官、檢察官一再爆出問題,這樣司法改革的成績就會被抵銷。這也反映出來,司法機關內部的糾錯、反省機制,對司法改革是很重要的。坦白說,司改會作個案評鑑,得罪了很多人,也不是司改會想要影響力,而是這件事真的要有人認真去做。
而且在2019年時,司改會也提議請求人的資格不要太嚴格,訴訟代理人、鑑定人、證人等實際上參與法庭活動的人員,也都應該可以提出,但最後還是限縮的很狹隘。
另外,對於「法律見解」不能請求評鑑,這沒有問題。但如果是在適用上,甚至有完全誤認的情況,難道也能以「法律見解」為盾牌,不接受檢驗嗎?我曾在請求台中地院某法官的評鑑案件中,到會陳述表示,該法官在一個破產案件中,在完全沒有法律依據的情況下,要求一個破產的低收入戶再拿100萬、60萬出來。但最後,評鑑委員會卻說這是法官認事用法的職權。
對於整個制度來說,我很難過。律師公會為什麼不爭氣?好的法官、檢察官為什麼不支持這個制度?向姜老師這樣堅持倫理標準的評鑑委員,有多少?這些都是人民的痛!這些人民到法院,一定無法接受:「為什麼法院不講理?」
如果說,明年、後年的結果還是像今年一樣,我建議人民可以不用再跟個案評鑑制度打交道,所有對於法官、檢察官的陳訴,都到監察院處理。