2023年8月26日，因應行政院在2021年對《國家賠償法》進行的通盤的修正，由現行法的17條跨越至43條，並觀察由律師、法界實務專家在2022年底形成的民間版《國家賠償法》草案，民間司法改革基金會、全國律師聯合會行政法委員、全國律師聯合會憲政改革委員會、全國律師聯合會司法改革委員會及台灣法學會，舉辦了本次研討會。

在第二場次中，在主持人洪家殷教授的帶領，報告人林佳和教授、3位與談人周宇修律師、王晨桓律師及王韻茹教授的意見啟發，及與會眾來賓的討論激盪下，開啟對「國家賠償責任的歸責原理」討論。

1. 問題意識

   林教授指出，公務員執行職務類型的國家賠償，目前仍以「不法」、「故意過失」為要件，使求償常因歸責要件，變得十分困難。以台中捷運意外為引，討論台中市政府作為監督工程之義務主體，是否有成立國家賠償責任之可能？

2. 第三人關聯作為國家責任成立之要件

   1. 保護規範理論和第三人關聯具體內涵和適用不盡相同，應予區別。保護規範理論涉及第一次權利保護，而國家賠償作為第二次權利保護，應無需考量保護規範理論（但仍須考量第三人關聯）；惟國內討論似乎均將二個概念混為一談。

   2. 最高法院72年台上字第704號判例凸顯的是：「對於一般人民僅有反射利益的公務員職務，沒有公法上權利可言，不得主張國家賠償」。蓋顯而易見的，幾乎無法想像生活中哪一項事物與國家任務無關，因此勢必需有理論合理限縮國家賠償責任之範圍。

   3. 最重要、典型的調和機制即是社會法：將私法風險轉化為社會法，即以國家給付手段來處理本應由私法第三人承擔責任之風險。

   4. 常可觀察到以信賴保護來弱化國家賠償之適用，但確有其必要，蓋行政機關雖有行政任務，但對於部分活動、領域只有非常有限的認識與行動能力。但在法院的適用上（以德國實務為例）常可以觀察到標準不一的問題：即在相同的特定領域上個案似乎無以成立國家賠償，卻又在部分個案突然成立。行政機關對危害的「可預見性」及「可控制性」之範圍為何，適用上極其不穩定，法官經常先射箭再畫靶（如認為個案不應成立國家賠償，則會表示即便個案成立第三人關聯，機關對於危害之發生仍不具可預見性或可控制性；反之，如認為個案應成立國賠，則會淡化不利之客觀證據，認定依客觀證據，機關具有可預見性及可控制性）。因此，在個案之正義之外，如何以理論建構適用之穩定進而確保法之安定性，有其重要性。

   5. 經常受到討論的領域為建築法，常見的爭議情狀則為政府之計畫、許可及監督（特別是金融監理）。

3. 國賠責任成立之思考途徑

   防止危害之發生為典型的行政任務（廣義的警察目的），形成所謂保護第三人職務義務，第三人即有權利請求警察干預（第一次權利保護），並進而成立國賠責任（第二次權利保護）。

   然而理論上所有國家任務都可能滿足警察干預要件，形成主觀公權利，進而成立國家賠償義務，是否過於浮濫？或許這就是不得不以過失責任避免全面採取危險責任之緣由。但在過失責任與危險責任之間，是否還有中間選項之可能，即是林佳和教授本文想討論之問題。

4. 私法的危險責任概念引入公法領域

   1. 私法領域危險責任之意義

      明知危險仍設置（因可帶來利益），衍生的危險控制義務，則危險失控當下是否違反注意義務即不重要（以客觀危險發生取代主觀歸責）。最早在消費者保護法領域即有討論。

   2. 是否將私法的危險責任概念引入公法領域？

      • (1) 反對者意見

        私法領域創造危險者享有利益，公法則無，蓋國家所設置之危險，利益並非歸諸於國家，而係歸諸於全體人民所享有，特別是在給付行政重要性凌駕干預行政之現今，應使危險責任僅可適用於特定之領域。

      • (2) 支持者意見

        德國給付行政之父Ernst Forsthoff提出，犧牲者，比起國家，不會站得離損害來源來得更接近，因此站在分配正義的角度，應該去思考危險責任。但其仍然承認即便在國家責任體系引入危險責任，還是要建立一個穩定且可控制的界線，例如劃分個別領域，特別是危害直接具體化（不僅是間接影響）的特定領域。

      • (3) 為解決此問題，行政法學常引入的二個策略：

        1. 引入危險責任，但僅限於特定領域，例如公立醫院，法國就是如此。
        2. 將危險責任之思考納入分級後的狀態體系，亦即繼續維持過失責任體系，但客觀化歸責之認定（導入更多客觀化的風險考量，例如：危險的來源、控制、利益和負擔的分擔）➝限制與鬆動歸責的要件。

5. 立法建議

   1. 篩選出特定領域，直接建立危險責任。
   2. 維持過失責任原則，但引入風險分配理論，主觀歸責客觀化。
   3. 立法論上建議在民間版本第3條插入第3項：「第一項情形，經綜合考量危險之形成、風險承擔、利益歸屬、專業與事實上的控制可能性、侵害如何發生、侵害發生之具體情形等所有狀況為綜合考量，認為對人民之自由或權利侵害，即便與職務義務之違反無關，仍成立國賠責任」。

1. 此議題之思考方向：
   • (1) 是否維持不法、違法之要件？
   • (2) 是否維持過失要件？
   • (3) 延伸議題：警械使用條例。

2. 釋字469號解釋已揭櫫國家的危險防止或危險管理之義務，國賠則屬違反危險防免義務後之賠償責任。因此討論國家賠償時，前提是國家違反風險防止之義務。

3. 若要求以體系化解釋處理國家責任議題，典型分類就必須先探討、區分是國家違法行為或合法行為，若是違法，就適用國家賠償法理，以類似於民法侵權行為之方式處理；若是合法，則適用損失補償法理（現行法欠缺總則性規定）。

4. 這樣的分類方式於前端可能耗費過多的程序成本，否則根本無法確定後續救濟方式；於後端則會影響賠（補）償之額度，蓋僅有賠償才有填補損害的原則，補償則不一定以完全填補損害為必要。

5. 釋字第670號解釋指出冤獄賠償法本質其實是補償，也引人思考現今對於賠償和補償截然區分的做法是否適宜。

6. 釋字第469號解釋所談論的也不僅僅是填補損害，還是如何建立避免損害發生的機制。

7. 可能的做法如何報告人所建議，其一是在國賠法建立總責性的風險分配規範；其二則是在特別法就風險分配為個別化之規範。

8. 舊警械使用條例規範體系：
   • (1) 第11條第1項：合法使用槍械之補償。
   • (2) 第11條第2項：違法致人死傷之賠償。
   • (3) 因此其實在第2項部分並不要求判斷故意過失之要件，只要有違法致人死傷，就構成賠償責任。

9. 2023年11月修法警械使用條例全面回歸國賠法，則適用了國賠法的故意過失原則，使過去的無過失責任倒退回過失原則，即從危險責任退回一般民法損害賠償。這樣的倒退已背離了警械使用條例最初作為危險責任體現之初衷。

10. 引入危險責任後賠償額度的問題，可透過賠償額度上限之規定，以及保險，再去控制、外散風險，舊警械條例子法之支給條例之慰撫金定額規定即為一例。

11. 結論：國家賠償納入危險責任，有助於完善國家責任體系，但最終目的仍為透過危險責任之確立達到危險預防的目標。

1. 今日所討論問題的核心為：國家盡其所能承擔後的剩餘風險該由誰負擔的問題

2. 現今實務上認為國家賠償之本質為侵權行為，包含過失責任、無過失責任、中間責任（舉證責任倒置）。若要求主觀要件，舉證上即存在困難，因而引起反思。

3. 國賠法第2條第2項立法理由已點出，有些損害之發生屬於社會救助之範疇，即報告人所提社會法範疇。這部分若立法者未積極立法，則將求償無門。

4. 對於前述舉證責任的困難，實務判決發展出「由違法推定過失」之概念(最高法院99年台上字第836號民事判決)，甚至是「違法視為過失」。在主觀要件上確實對機關是逐漸不利。

5. 但舉證責任之導致仍是以顯失公平為要件，因此人民是否要就顯失公平為舉證後，才有機會適用前述舉證責任倒置之效果，仍有疑慮，因此也才會有建議直接刪除主觀要件。儘管以與談人處理案件之經驗上，這樣的疑慮並不存在，目前並未見有法官要求人民就顯失公平為舉證。

6. 本次民間版本即是以立法確立實務進展，除此之外，理想上完全同意報告人之建議，但執行面上可能遭遇更多利益衡量之困難、國家財政是否可負擔修法後之效果、立法技術、量能可否負擔等問題。

1. 現在討論的是否要從民法侵權的過失責任進展到無過失責任或中間責任之問題，在德國最早就是環境法上之討論，即德國環境責任法，其所涉及的概念包含無過失責任、責任保險、定額賠償，此應為要求責任者就損害負無過失責任時，應具備之完整配套。

2. 環境損害之特色：非一次性損害。因此，在2007年時歐盟要求明列危險業者，推定過失，且除要求填補環境損害外，亦要求對環境損害發生之防免。似乎可呼應報告人所提於特定領域為有別於民事侵權特別規範之作法。

3. 賠償、補償、保險等配套措施，在思考分險負擔、分配時，應一併思考、綜合考量。

4. 與談人前面有提到實務上已有違法行政行為推定過失之趨勢，但假設國家行為完全查無不法時應如何處理？例如設施許可合法，但仍會造成損害（可能是因為合法許可標準過低，或許可持有人後續之不法行為導致），是否有可能在立法上考慮將特定設施納入危險責任？似可考慮，但立法技術上可否配合，亦須考量。

5. 即使如報告人林教授所建議在國賠法統一立法，做綜合考量因素的列舉，在法院審理時，仍然有賴行政機關說明其職務規範之意義及目的，才能做判斷。這也凸顯了國賠審理應回歸行政審判體系之必要性，法院才更高強度的調查權以要求機關說明。

6. 結論上應思考國賠法究竟應與傳統民事侵權保持怎麼樣的距離，若要達到風險分配的終極目標，應脫離民事侵權先天的枷鎖限制。程序面上國賠審理應回歸公法審判體系。