2023年8月26日，因應行政院在2021年對《國家賠償法》進行的通盤的修正，由現行法的17條跨越至43條，並觀察由律師、法界實務專家在2022年底形成的民間版《國家賠償法》草案，民間司法改革基金會、全國律師聯合會行政法委員、全國律師聯合會憲政改革委員會、全國律師聯合會司法改革委員會及台灣法學會舉辦了本次研討會。

在第一場次中，在主持人江榮祥律師的帶領，報告人林明鏘教授、3位與談人法務部法律事務司劉英秀司長、程明修教授及林倖如教授的意見啟發和立法背景說明，及與會眾來賓的討論激盪下，對於本次官方及民間分別提出的《國家賠償法》的重要立場開啟討論。

1. 國家自己責任

   民間版建議條文第3條

   國家或地方自治團體違法行使公權力，侵害人民自由或權利者，應負損害賠償責任；其怠於執行職務，致人民自由或權利受損害者，亦同。但能證明其行為無過失者，不在此限。 國家或地方自治團體之首長、所屬機關首長、代理人、其他有代表權之人、授權之人或實際行為之公務員之故意、過失，視為其之故意、過失。 本法所稱公務員，指依法令從事於公務之人員。

   林明鏘教授提及當國家代位責任蛻變成國家自己責任，有兩處須修改，分別為「刪除公務員有故意或過失之要件」以及「刪除國家向肇因公務員之求償權」。雖有論者質疑我國能否實踐國家自己責任？或此典範移轉是否過於躁進？或刪除對公務員求償權，是否會造成公務員掉以輕心？惟林明鏘教授仍期待民間司改會能持續督促政府落實立法改革。

   與談人法務部法律事務司劉英秀司長說明，依據立法意旨及實務見解，我國是將國家賠償責任定性為國家代位責任，故刪除公務員故意或過失要件，將可能產生錢坑式法案或過度縱容公務員，此為法務部及各行政機關須審慎考量之處，並認為違法無責這個議題可以透過特別法（例如：土地法、警械使用條例、通訊保障及監察法、個人資料保護法等）立法來解決。

   與談人林倖如教授支持民間版草案，基於國家賠償責任制度具有兩大功能（即被害者救濟和糾錯功能）並參考日本立法，認為拿掉故意或過失要件，更能達到被害人之權利救濟。惟違法行為與損害間的因果關係屬於較難克服的部分，當有共同加害行為時通常國賠責任會被阻卻或減少，故依據國外立法例，可反思是否建置公法上因果關係或國家是否應承擔最後的保證責任。

   與談人程明修教授認為民間版草案藉由刪除國家賠償法第3條之不法概念（即公務員故意或過失要件），是為了建立危險責任式國家賠償法，但與法務部建立的基礎有所不同。同時程明修教授支持林明鏘教授見解，認為自憲法第24條觀之，並未見有代位責任的身影或委託立法者制定代位責任的論點。程明修教授同時提及國家賠償法的求償權制度並不等於代位責任，求償權之有無並不減損公務員個人責任（例如德國1981年國家責任法為國家直接責任之立法，但仍保留求償機制），因我國的求償規定是投射審計法對公務員之求償概念，至於德國立法邏輯是只要公務員作為導致國家損害，該公務員就應負起損害賠償責任，惟上述求償概念均與國家賠償責任是自己責任或代位責任無關聯性。

2. 舉證責任之倒置

   民間版草案第3條第1項增列但書規定「但(國家或地方自治團體)能證明其行為無過失者，不在此限」，即國家應負擔無過失舉證責任，須自行證明公務員有無過失，據此落實最高法院判決之見解，惟林明鏘教授認此修法略顯保守，建議刪除全部故意過失要件，並認為國家賠償法之舉證責任規定不應適用民法侵權行為法理。

3. 保護客體擴大

   民間版建議條文第5條

   由國家或地方自治團體設置或管理，供公共或公務目的使用之公共設施，因設置或管理有欠缺，致人民自由或權利受損害者，國家或地方自治團體應負損害賠償責任。 前項設施委託民間團體或個人管理時，因管理欠缺致人民自由或權利受損害者，國家或或地方自治團體應負損害賠償責任。 （下略）

   民間版草案第5條第1項將公共設施設置管理有欠缺致人民受損範圍，擴大及於一切自由或權利。林明鏘教授提及廖義男教授曾撰文建議將國賠公共設施類型擴大及於「數位資料庫及網路、網站或其他網路平台」，以賠償駭客入侵數位公共設施致人民所生損害，建議民間司改會可參考納入，但法務部應難以接受。

   與談人劉英秀司長說明，108年修正案第3條將人身自由納入賠償客體，惟第2條規定仍維持自由或權利之保護客體範圍，其主要理由為公共設施賠償採無過失責任，基於風險分擔原則，國家賠償範圍應予適當限制。至於增加人身自由為保護客體，是為了保護公共設施管理欠缺所造成民眾人身自由之損害（例如：民眾進入公務機關洽公，但因電梯發生故障使人民受困，進而侵害其人身自由）。關於其他廣泛的自由及權利，未來希望透過特別法立法來解決。

   與談人程明修教授另提及現行國家賠償法第3條是公務人員義務違反責任而非無過失責任，至於第3條第2項之公共設施委託私人管理責任（即當公務管理權委託給私人所產生之管理瑕疵，國家應負責），程明修教授認為第3條第2項規定應更精準判斷何種公私合作態樣應由政府負責，不宜只用一個條文解決，風險偏高。

4. 刪除法官與檢察官特權保護條款

   民間版草案建議刪除法官與檢察官保護條款之特別規定，即適用公務員違法行為之國賠要件，林明鏘教授認為可回歸國家賠償法第2條之一般公務員責任，並搭配民事訴訟法第249條來防止濫訴，再者刑事補償法設有求償機制，可將國家賠償法的法官責任典範轉移至刑事補償法，同時林明鏘教授認為法務部修改屬保守式微調，效果有限。

   與談人林倖如教授提及日本沒有司法官免責條款也未承認法官國賠責任，而是回歸公務員違法行使公權力的概念。關於法官責任，日本現已逐漸走向違法性限縮，而違法不當審判行為是指法官對於法令解釋逸脫論理及經驗法則且為明顯錯誤。

5. 精進國家賠償審議委員會組織

   民間版建議條文第18條

   各機關辦理國家賠償及求償事件，應成立國家賠償事件審議委員會，由機關人員、社會公正人士、學者、專家共同參與審議及決定，委員中應有三分之一以上具有法制專長。但上級機關已成立者，得由其辦理下級機關之國家賠償及求償事件。 前項社會人士、學者、專家人數合計不得少於委員總數二分之一。 第一項委員任一性別人數不得少於總數三分之一。 第一項委員會組織規程及審議規則，由各機關定之。

   林明鏘教授反對強制設置國家賠償事件審議委員會，認為此舉將增加各機關行政及程序成本且可能浪費人民時間，再者訴訟法已設有調解、和解制度，認為直接進法院解決紛爭較有效率。

   與談人劉英秀司長說明，法務部與林明鏘教授意見一致，認為無需強制設置國家賠償事件審議委員會，各機關可自行評估是否設置。再者，縱未立法亦無礙政府機關設立任務編制的國賠審議小組，各機關可透過行政規則來決定是否成立，避免強制規定造成行政成本的負擔。

6. 刑事附帶國家賠償訴訟

   民間版建議條文第33條

   有下列情形之一者，請求權人得提起國家賠償訴訟。但已就同一原因事實依行政訴訟法規定，請求損害賠償者，不得更行起訴： 一、賠償義務機關拒絕賠償。 二、自提出請求之日起逾六十日，賠償義務機關不開始協議。 三、取得協議不成立證明書。 因犯罪而受損害之人，於刑事訴訟程序得附帶提起國家賠償訴訟，對於依國家賠償法應負賠償責任之人，請求回復其損害。 前項情形，準用刑事訴訟法第九編之規定。

   林明鏘教授反對此制度，爰受侵害者得依國家賠償法第11、12條向民事法院提起，又可依第11條但書提起行政訴訟，故國家賠償法已有溢流至行政訴訟法之情形，若再增加刑事附帶國家賠償訴訟制度，將可能造成三頭馬車。

   與談人程明修教授同意林明鏘教授看法，認為現行雙軌制已然繁瑣，故不同意三頭並進。

7. 未行協議逕行起訴權

   林明鏘教授認為協議先行沒有很強大的功能，建議完全刪除行政協議，直接回歸法院調解及和解制度。

   與談人劉英秀司長認為基於司法資源有限性以及推行訴訟外紛爭解決機制，法務部不贊成刪除協議先行制度，另參照新加坡爭議解決中心之運作，協議先行制度應能有效減少訴訟案源。

   與談人林倖如教授說明若參照日本制度，一旦提起國賠訴訟，機關發現有敗訴可能就會願意和解，所以在日本走到最後的案子較少，另林倖如教授認為透過審議委員會，機關會比較好作出賠償。

8. 延長請求權時效

   民間版建議條文第12條第1項

   損害賠償請求權，自請求權人知有損害後，因二年間不行使而消滅；自損害發生後逾十年者，亦同。 （下略）

   多數案件可能適用知悉時起算之2年時效，故林明鏘教授質疑延長請求權客觀時效－由五年修至十年－是否有具體實益。 

9. 林明鏘教授提出之結語與反思

   林教授在報告末尾，提出以下反思與結語：

   1. 國家代位責任轉為自己責任之典範移轉，時機是否成熟？
   2. 修法應採漸進式還是大步改革? 
   3. 國家賠償應脫離民事訴訟體系，而回歸公法審判、行政訴訟體系。
   4. 程序改革很重要，應達到簡化、迅速、有效之目的。

   與談人劉英秀司長說明，關於國家賠償訴訟制度應採民事訴訟抑或行政訴訟，法務部曾於98年版草案第34條第1項規定：「國家賠償訴訟，除本法或行政訴訟法另有規定外，適用民事訴訟法」，惟司法院基於審級制度及人力建置考量，而未將國家賠償類型納入行政行政訴訟，故最新版草案仍維持現狀，惟倘若未來行政訴訟法改為三級三審，法務部將配合修正。

   與談人程明修教授提及關於國家賠償訴訟制度應採民事還是行政訴訟，他認為重點是審級制度配合，若行政法院在審級制度調整後可以跟國家賠償訴訟或民事訴訟配合，訴訟程序回歸行政訴訟的一元制將可以預期。