新總統的軟柿子—司法改革

2016年的新總統,算來算去就那幾位。不論是洪秀柱、蔡英文、宋楚瑜,或是其他的程咬金,上任之後,應該都想要有一番新作為,新人新政。只是,大家都知道改革不易,但如果新總統仔細想想,司法改革可能是最容易的「軟柿子」──容易獲得民意支持,正當性高;司法問題多,稍加修剪名聲好;單純的內政,北京華府插手空間小。

回想過往總統,何以失敗成分居多?李登輝時代,至少可說是大刀闊斧,政治體制、民主自由,順應著解嚴大鳴大放。陳水扁時代首次政黨輪替,承繼著1999年全國司法改革會議的精神,似乎大有可為。但隨著個人光環逐漸消退,自己官司纏身,從事司法改革的能量也每況愈下。及至馬英九時代,兩岸與經濟才是施政重點,司法改革幾乎僅與政府廉能劃上等號,沒有以司法活動為核心。著重在公務員的廉潔、公務體系的廉能,結果反而是越來越多指標性的公務人員涉貪,廉政不值一提,司法改革也乏善可陳。

司法問題盤根錯節

事實上,司法問題難解,緣故眾多。有其先天「要求獨立、不受干預」的本質。在司法獨立的原則之下,潮水般的民意,很難藉由選舉或群眾壓力,長驅直入到司法機關的內部,直率地來個翻天覆地。

相較萬年國代選舉就換掉,行政首長不合民意就落選,法官和檢察官是終身職,淘汰困難。這也表示,司法要轉型正義,比起其它部門,先天上是困難且複雜。政治上的可問責性和司法的獨立性,就先是一個永恒的難題。

政治不清明,可問責性越高,政治不當介入司法,危害就更深。司法不正義,獨立性越高,司法濫權侵害人民權益也就越鉅。除了這些本質上的難題,還有自1980年「審、檢分立」以來殘存至今,司法院與法務部分權/爭權,本位主義衝突嚴重的老問題。

法官和檢察官,訴訟上本就職司不同功能。不同的位子,不同的角色,久而久之,就會有不同的思維脈絡,引發出不同的行為。以法務部為代表的行政院,和司法院之間,或者是因著對理想制度的想像不同,或者是為了爭取資源、撇去繁重工作之必要,常有院際之間的爭執,相持不下。

把整個司法改革的格局放大,司法人事牽涉法官、檢察官的考用選任、身分保障,還有相較其他公務員,高額退休、退養金的不平等問題,考試院也常和司法院、法務部衝突對立。

若再加上考試制度,法律系所的教育勢必也要有所變革。更別提還有刑事警察的養成和培育、鑑定法醫制度改革、調查局裁廢或轉型等問題,可謂是盤根錯節,牽一髮動全身。

司法改革委員會總統主持

正因為問題錯綜複雜,歷來雖不乏銳意改革的執政者,自1999年全國司法改革會議十餘年來,卻仍感覺莫衷一是,無法予以強力的領導。結果若非各機關山頭主義,無法動彈,大抵也只是頭痛醫頭、腳痛醫腳的支離破碎式變革。

事實上,自1999年以來,帶給我們最深刻的教訓就是,正因為司法改革的議題盤根錯結、互相影響、牽一髮動全身,不太是司法院、法務部或考試院,單獨一個機關,就能一氣呵成、一體處理。若總統能考慮在總統府下,設置一個全國性、持續性的司法改革委員會,並廣納大量民眾參與,蒐集各界意見供討論決策,並以總統的高度協調,實際推行後續之司法改革議題,或許不失為一個值得嘗試的方法。

當然,這個委員會能否是一個正式的機關,以及和司法院與法務部之間,會否又再起分權的爭議,都還有待討論與決議。但即便在機關定性上,僅是總統府下設的諮詢單位,只要總統願意親自參與,或投注相當的意志,相信在政策的一致性與相融性上,就會有長足的進步。司法改革的貫徹與執行,也就比較能令人稍敢期待了。