建立符合人民期待的法官檢察官淘汰制度~呼籲立法院支持民間版《法官法》草案記者會

根據司法院統計,2000年台灣法官人數1,464人,全年收案量是4,569,114件,人民對司法不滿的陳訴是4,191件。到了2017年台灣法官人數上升為2,113人,收案量下降為3,353,319件,但是人民陳訴暴增至8,011件。(參下圖與附件1)數據呈現1999年全國司法改革會議之後,司法制度雖然有進步,卻無法符合人民的期待,導致民怨有增無減。

立法院在2011年通過《法官法》,成立「評鑑委員會」負責淘汰不適任法官檢察官。但是實施之後,法官檢察官懲戒人數大幅減少,懲戒處分大幅減輕。(参下表)《法官法》導致不適任者無法淘汰,反映在近年各種民調的結果,就是法官檢察官的信任度屢創新低,以及人民最期待的司改政策是強化淘汰不適任法官檢察官。

圖 司法院受理人民陳訴案件統計表

表 《法官法》施行前後,懲戒(處)人數統計表(1996~2018)
  懲戒程度 小計(人) 年平均(人) 比例
《法官法》前
1996~2008
申誡以上懲戒(處) 142 11.8 67%
申誡以下懲戒(處) 70 5.8 33%
合計(人) 212 17.6 100%
《法官法》後
2012~2018
懲戒 10 1.7 18%
職務監督 47 7.8 82%
合計(人) 50 9.5 100%
資料來源:監察院、司法院、法官評鑑委員會、司法院裁判書查詢系統

實務上,評鑑委員會的決議也嚴重背離人民期待,顯現官官相護的弊端。例如依《消債條例》第141條,債務人於法院依同法第133條不免責後,只要償還第133條之餘額,法院即應免責,法官沒有裁量空間。然而,台中地院陳秋月法官卻要求債務人再清償銀行更多金錢才予以免責。針對此點,法官評鑑委員會卻以法官本得「調查免責要件,並未逾越合理及必要之範圍」為由,決議對陳秋月法官的評鑑不成立。(參附件2,106年度評字第3號)再舉近日公布的桃園地院何宇宸法官押人取供案與台中地院劉正中法官亂排庭期案為例。二案的違法事證極為明顯,侵害人權極為嚴重,都沒有移送監察院彈劾,建議懲戒。(參附件2,107年評字第5號、107年評字第2號)從整體的司法統計,全面的民意調查,到具體的個案評鑑,現行《法官法》都有立即修正的必要。為了回應民意,本會推出民間版《法官法》草案。

民間版《法官法》草案參考國際規範,設計有效的不適任淘汰機制,重點有

  1. 人民直接請求評鑑,並延長時效。
  2. 評鑑委員非法律人過半,擴編專職人力。
  3. 增加評鑑委員會全面評鑑的職權。
  4. 評鑑範圍納入「事實及法律間之涵攝錯誤」,監督裁判品質。
  5. 司法院應依評鑑決議直接移送職務法庭,簡化懲戒流程。

本會於2018年3月26日召開記者會公布草案,歡迎社會各界討論指正。

本週一(6日)中華民國法官協會等11團體、中華民國律師公會全國聯合會與15地方律師公會各自就《法官法》修法發表聲明。本會就各該聲明中涉及民間版《法官法》草案部分說明釋疑如下:

  1. 參考國際規範,監督裁判品質

    民間版草案第30條第3項:「僅指摘法官適用法律之見解有違誤者,不得付個案評鑑。但事實及法律間之涵攝錯誤,不在此限。」各界質疑該項是要針對「法律見解」進行評鑑,有侵害審判獨立的疑慮。惟按草案說明,本會支持「法律見解」不得評鑑,增訂但書是釐清「法律見解」的範圍,杜絕動輒以法律見解護航裁判品質不佳的弊端。

    依據中華民國法官協會在2017年參與修正的《世界法官憲章》第7之1條第3項:「除非有惡意或重大過失,對於法官在判決中本於確信對於事實之認定、適用之法律及證據之取捨,均不得做為懲戒之事由。」法官的判決原則不得懲戒,但構成「惡意或重大過失」時,應例外予懲戒,此為保障審判獨立不被濫用的國際規範。

    民間版草案符合《世界法官憲章》揭櫫之標準,也在立法說明解釋「事實及法律間之涵攝錯誤」是指「事實認定與卷內證據明顯不符、對於爭點有所誤認、欠缺法條所規範之構成要件事實而為相反之認識等」。各界倘如認為「事實及法律間之涵攝錯誤」的條文文字,解釋上容易產生歧異誤會,本會願意與各界關心《法官法》修正的夥伴,討論修正更清楚明確的條文文字,例如修正成「嚴重違反證據法則」,共同朝向符合國際規範,監督裁判品質的目標努力。

  2. 建立遴選制度,非法律人過半

    現行《法官法》第34條規定評鑑委員的法官、檢察官與律師代表經由公開票選產生,但學者與社會公正人士則「法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人四人,送司法院院長遴聘。」遴聘過程不公開也不透明,目前評鑑委員均為法律背景人士。

    為了改革現在全由「司法院、法務部、律師公會全國聯合會」主導的評鑑委員遴聘機制,以及評鑑委員會包庇護短的問題。民間版草案第33、34條規定,評鑑委員會因有過半的「非法律學者及社會團體代表6人」,產生方式為立法院推舉「11名至15名社會公正人士組成遴選委員會」,從社會團體推薦的人選中選出雙倍候選人人選,接受各界表示意見,再由遴選委員會決定。最後,司法院院長自遴選出的11名評鑑委員中,提請總統任命其中5位擔任專任委員。民間版草案希望透過公開透明的遴選機制,解決現行弊端。

  3. 規範利益衝突,強化評鑑職權

    官方版與民間版草案均規定有資格請求個案評鑑的機關團體,代表人不得擔任評鑑委員,此為現行《法官法》所無之利益衝突迴避規範。民間版草案更進一步規定,評鑑委員會委員非法律人應過半,讓包括本會在內的法律專業人士無法主導評鑑決議之形成。

    為了有效淘汰不適任法官檢察官,本會主張強化評鑑委員會的職權,包括直接受理人民申訴、增加全面評鑑職權,以及得直接決議移送職務法庭。因此,民間版草案規劃增加5名專任委員與專職調查人員,提升評鑑委員會能量,負擔前述增加的工作。對比,監察委員均為專任,多數為非法律人,且配置有三級調查官協查,民間版草案的設計有其依據。(參下表)

    表 監察院、司法院草案、民間版草案差異對照表
      監察院 (司法院草案)
    評鑑委員會
    (民間版草案)
    評鑑委員會
    組成 29人
    多數非法律人
    13人
    過半為法律人
    未規定非法律人比例
    11人
    非法律人過半
    性質 專任委員 兼職委員 委員專任5人、兼任6人
    協查 調查官24~28人 未規定 增加專職調查人員
    時效 10年 案件終結之日起3年 裁判確定之日起3年
    程序 一般公務人員
    公懲會一級一審
    法官、檢察官
    職務法庭二級二審
    法官、檢察官
    職務法庭一級一審

    近來,本會將三件檢察官評鑑委員會評鑑不成立或不付評鑑的案件,陳請監察院調查,都獲致應予監督的調查結果。(參附件3)可見「專任、非法律人與調查人力」是有效監督法官檢察官的關鍵所在,更是必要的改革措施。

    各界就民間版草案「透過常設專任、增加過半數名額之方式,掌控壟斷法官評鑑委員會」的質疑,相信前述第二、三點的說明,能澄清民間版草案的目標是不讓包含本會在內的「法律人」掌控壟斷評鑑委員會,符合人民強化淘汰不適任法官檢察官的改革期待。

最後,呼籲立法院支持民間版《法官法》草案,強化司法課責,捍衛司法獨立,透過改革喚回人民對司法的信任。

附件

  1. 法官總數、司法收案數、人民陳訴案件數統計表(1996~2017)
  2. 法官評鑑委員會近期爭議決議一覽表
  3. 檢察官評鑑委員會決議與監察院調查結果對照表
  4. 草案差異對照表

出席代表

林永頌/民間司法改革基金會董事長
呂紹瑋/民間司法改革基金會義務律師
蕭逸民/民間司法改革基金會辦公室主任
黃盈嘉/民間司法改革基金會個案行動部主任

新聞聯絡人

民間司法改革基金會 蕭逸民主任 (02)2523-1178