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聲明|行政訴訟制度大翻轉,立院要為人民權益把關

  立法院「司法法制委員會」將於111年5月25日排審《行政訴訟法》草案,討論「民告官」行政訴訟制度的重大變革,對於公權力的監督、人民權益的保障相當重要。

  對於司法院提案內容關於「訴訟結構的調整」及「專業委員制度的導入」,民間尚有疑慮,籲請立法院仔細審酌修法內容及方向,充分考量司法院版的下述問題,為人民的訴訟權益好好把關:

壹、人民利用法院的便利性,應更被重視

  2012年,《行政訴訟法》新制上路,將較簡單的行政訴訟事件,交由各「地方法院行政訴訟庭」審理。此舉降低了「民告官」的不便利,也有普及、深化地方法院法官行政法及公法意識的效果,普遍獲得了正面的改革評價。

  然而,在本次司法院的修正案中,預計在「高等行政法院」下,設「地方行政訴訟庭」取代現行制度。例如,未來花蓮民眾如果想請法院撤銷交通違規的罰單,案件將由「花蓮地方法院行政訴訟庭」改為「台北高等行政法院地方行政訴訟庭」管轄。從2020年的終結件數來看,每年影響的案件量大約為2萬件 。

藍色:北高行管轄範圍
綠色:中高行管轄範圍
紅色:高高行管轄範圍

  為了減緩人民跑法院的不便,司法院預計透過「遠距審理」、「巡迴法庭」的方式,來緩解人民的不便。

  司法院的相關說明指出,這個修法方向是為了強化行政法院法官的專業養成,而審判品質的提升也有利於對人民的權利保障。目前制度的缺點在於,辦理行政訴訟事件的地方法院法官,大部分都還要兼辦民、刑案,除了無法專心外,事務分配的不確定性也有礙長期、穩定的專業養成。

  我們認為,人民利用法院的便利性必須被更加重視。尤其在地方法院處理的「民告官」,都是小額(40萬以下)、簡單(交通罰單)的案件,法院的距離太遠,就會形成人民爭取權利的事實上障礙,進而引發民怨。

  就配套制度來說,法官在繁忙的案件中奔波去開巡迴法庭,客觀上是否可以期待?反之,如果大量利用遠距審理,就會讓「隔著螢幕」取代「與法官面對面」成為新的常態,需要更謹慎的衝擊影響評估 。

  反過來說,除了司法院的現行方案外,有沒有其他能夠強化法官專業性的手段?我們認為,司法院及立法院應該更重視人民利用法院的便利性,積極研議可以兼顧兩者的方案。例如:司法院2018年提出的修法方向 ,就是擴大地方法院行政訴訟庭的事件管轄範圍,若再配合其他公法類事件的回歸(如:社會秩序維護法事件),是否可讓各地方法院的法官也可以長期專辦行政訴訟?在強調專業審理的趨勢下,是否也可連同民、刑事的專業養成,研議更合理的事務分配方案?

  退步來說,縱使要依據司法院版的方向修正,我們仍有如下的修正建議,希望未來法官可以盡量考慮「人民近用法院」的便利性,以便利方式開庭。同時,也希望司法院能對於法官專業性的強化,有更完整、全面的規劃與說明,以使受影響的人民應訴便利性,是值得的。

  1. 為擴大便利方式的應用、維護人民應訴便利性,建議除簡易訴訟程序外,使其他於地方行政法院審理的通常訴訟程序事件,亦有機會以便利方式審理。
  2. 依司法院版,如僅有人民距離行政法院較遠,應不符要件而令法官無機會審酌是否得以便利方式審理,有失妥當。如案情適當時,一方當事人到庭,一方以遠距方式參與審理之情形,亦應考量在內。
  3. 為維護人民應訴便利性,如雙方合意審理的便利方式,且無不適當之情形,行政法院即應尊重。如人民與被告機關地理位置接近,皆同意以巡迴法庭方式審理時,應從其合意。

貳、仍待檢討釐清的「專業委員制度」

  再就司法院推出的「專業委員制度」,我們認為於實務操作上,可能會發生與現存鑑定制度模糊不清的問題。假設專業委員的功能,是輔助法院瞭解爭點、說明有無鑑定必要、研擬訊問鑑定人之問題,則於選任鑑定人後,專業委員是否仍宜進行發言與說明?

  由於專業委員與鑑定人制度的分工尚有釐清必要,因此對專業委員是否導入我國,我們仍有疑慮。單就司法院版的草案來看,至少就有下列問題:

  1. 官方版中,基本上是由法院依職權選任專業委員,當事人認為專業委員不適任,或有不得選任之事由時,也無聲請撤銷之權(第21-1條)。尤其在兩造均認為應撤銷選任的情況下,專業委員顯已不受兩造當事人信賴,已無助於訴訟紛爭之妥適解決,實難以專業委員的選任屬法院職權範圍為由,強行繼續訴訟。
  2. 就專業委員之任務及功能,並無明定於官方版條文中,而僅規劃其於各程序中得參與的情形(第21-3條)。且專業委員未經當事人同意,就可對當事人、證人或鑑定人發問,並得於和解或調解時在場表示意見,亦屬不妥,與本制度援引的日本法規定不相符。為嚴守專業委員及鑑定人之分工,避免鑑定制度遭架空,專業委員不宜陳述事實認定之意見。為避免專業委員的法律意見影響法官心證,亦不宜就法律判斷發表意見。縱法官之判斷當然不受其拘束,但其意見仍可能影響心證、使其輔助功能變質為主導審判方向,如未明文限制,恐使專業委員錯誤認定其定位,助長其表達陳述意見的現象,而有積非成是之虞。
  3. 又官方版中,對專業委員的發言,僅給予當事人陳述意見之機會,而不能對其發問(第21-4條)。當事人因而無法透過提問直接反駁、質疑專業委員之說明,反是較為迂迴地單方面表達意見,則不僅可能使爭點無法立即凸顯,亦有程序冗長無效率之嫌,不利於當事人實體及程序上利益。
  4. 依官方版規劃的定位,專業委員僅在協助法院進行審判,並非鑑定人,其基於專業學識、經驗所為的說明,原則上應不得作為認定事實的證據。但官方版中卻規定只要給予辯論之機會,便能採為裁判之基礎(第21-5條),而無其他限制之規定,顯有問題。

參、再審制度,應跟上改革腳步

  現行實務上,當事人以「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」為由聲請再審時,法院認為證物限於「前訴訟程序終結前已存在」,而不包含其後發現之證物,並不合理。類似的限制,其實在104年《刑事訴訟法》及109年《行政程序法》的修法中,都已修正。我們認為,《行政訴訟法》也應從善如流,跟上其他法律的腳步。同時,現行實務見解認為所謂的「證物」不包含「證人」,故於文字上也有修正為「證據」之必要。

  此外,行政救濟事件主要是人民面對公權力不法行為之侵害,所以在制度設計上的理念,應該要更重視其公益性。因此就再審期間之限制亦應比照刑事訴訟,不必設有5年之限制,以充分保障人民受憲法及法律保障之權利或利益。此一方向,亦有109年《公務員懲戒法》第86條第2項但書的修正足資參照。

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民間司法改革基金會法律政策部副主任 呂政諺律師
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