投書｜讓陽光照入監所：對監所外部視察委員遴選的期待
林瑋婷／民間司法改革基金會專案研究員
2022-6-05
2022-6-05
2020年7月15日新監獄行刑法及羈押法施行，其中一個改革亮點是：為落實透明化原則，保障收容人權益，監所應設獨立之外部視察小組。目前新法已即將施行二年，第一屆委員即將卸任，而第二屆的新委員也將選出。在此時刻，監所外部視察委員到底怎麼遴選，值得關注。
外部視察委員遴選的規定
依監獄行刑法第7條第1項、羈押法第5條第1項規定，監所外部視察委員是由矯正署陳報法務部核定後遴聘之。但是實際上，各監所對於委員的遴選，有關鍵性的影響力。
依監獄及看守所外部視察小組實施辦法的規定，矯正署不是自行提出監所外部視察委員名單給法務部，而是由各監所提出擬聘名單給矯正署，矯正署再陳報法務部。雖然矯正署陳報給法務部的待聘委員名單，不受原監所陳報名單之拘束，但實際上監所對於最終委員人選的決定，有實質影響力。
由於監獄行刑法及羈押法規定，監所外部視察委員應就法律、醫學、公共衛生、心理、犯罪防治或人權領域之專家學者遴選之，故監獄及看守所外部視察小組實施辦法也規定，矯正署須設置專家學者人才庫，並請相關機關（構）、學校、專業團體推薦適合之專家學者、也可以接受專家學者的自我推薦。這個人才庫是純參考性質的，各監所可以不使用，自行尋找適合的專家學者納入擬聘名單。
在監所外部視察授權辦法的訂定過程，民間團體即對各監所負責提出委員擬聘名單之設計表示擔憂。依法，監所外部視察小組應獨立性於監所，獨立性不只是存在於職權行使之時，也存在於委員遴選之時。委員之擬聘名單由監所提出，不僅將導致各監所可尋找本即熟識的人選擔任委員，且外界亦難以確認委員與所視察監所之間是否有利害關係，這會嚴重侵蝕外部視察小組的獨立性。但民間團體的擔憂並沒有被法務部及矯正署接納。
到底誰會成為監所外部視察委員？
外部視察委員遴選的機制是一件事，這還是不能取代對於遴選結果本身的觀察。整理目前已公開的監所外部視察專家學者人才庫及第一屆委員名單後，關於「誰會成為監所外部視察委員」，我們發現：外界的推薦不太重要，絕大多數的委員都是監所自己找的。
監所外部視察委員共252名（同一人擔任多個監所外部視察委員，重覆計算），其中230名由監所自行納入擬聘名單而無外界推薦，比率高達91%。230名由監所自行納入擬聘名單的委員，有184名同意於擔任委員的同時，一併公開其資料於人才庫，此於人才庫中標記為「機關推薦」，但亦有46名委員不同意被納入人才庫中（參附表）。外部視察委員中，僅有22名委員是由外界推薦進入人才庫，監所並將其納入擬聘委員名單。而這些委員中，中央警察大學犯罪防治學系的教授又佔9名。也就是說，就算是外界推薦，監所熟悉的人選也佔了約四成。
筆者接下來將探討，在人才庫中人權及法律領域的專家學者，哪些被遴聘為委員。選擇此兩個領域，是因為筆者的背景對這兩個領域較為熟悉。其他醫學、公共衛生、心理及犯罪防治領域專家學者的遴選情形，留待相關領域人員探討。
人才庫中人權領域的專家學者，哪些被遴聘為委員？
在監所外部視察小組的組成中，人權領域的委員有其特別之重要性。監獄行刑法第7條第1項、羈押法第5條第1項明確提到監所外部視察小組的設立目的是「落實透明化原則，保障收容人權益」，外部視察小組中，如果有熟悉收容人權益相關之人權公約及文件者，特別是聯合國囚犯待遇最低限度標準規則（曼德拉規則），有助於確立適當之視察重點並提出建議。
於人才庫中，專長領域有填寫「人權」者（專長領域可以有多個）共67人，其中28人被選為委員。28人中，有22人是機關推薦的，這些專家學者的學經歷皆有登錄於人才庫。
我們發現，部分機關推薦的人權領域專家學者，經查詢人才庫及於網路搜尋公開資料，看不太出來為何被列為人權領域的專家學者。例如有委員是現職警察人員，專長領域為「法律、人權」，但相關學經歷其實看不太出來和收容人人權的保障有何關係，勉強可說其專長領域是被害人人權保障。又例如有委員是校長，專長領域是「人權」，但相關學經歷只有記載學歷及曾擔任的教職，實在看不太出來為何專長領域為人權。
相較之下，有部分外界推薦的專家學者，是第一線的人權工作者，其業務也有涉及收容人人權，例如台權人權促進會、台灣廢除死刑推動聯盟的工作人員，但是卻未被選為外部視察委員。兩相對照之下，真的讓人看不懂委員遴選的標準。
人才庫中法律領域的專家學者，哪些被遴聘為委員？
於人才庫中，專長領域有填寫「法律」者，共105人，其中45人有被選為委員。45人中，有41人是機關推薦的。經機關推薦而擔任委員者，多數為律師。而令人關注的是，所有現職為律師，但非機關推薦而由外界推薦進人才庫者，皆未能擔任外部視察委員。
機關推薦的法律領域專家學者中，有5位大學教授（含副教授、助理教授），現職分別為：中正大學犯罪防治學系暨研究所教授、中正大學犯罪防治學系暨研究所副教授、中信金融管理學院財經法律學系教授、玄奘大學心理學系助理教授、逢甲大學土地管理學系副教授。
相較之下，人才庫中由外界推薦且在大學法律相關學系任教的大學教授，僅有2人被選為委員，現職分別為：中正大學法律學系教授、輔仁大學法律學系助理教授，其他多位於中央大學、中國文化大學、台北大學、台灣大學、東海大學、高雄大學等大學法律相關學系任教的教授，都沒有被選為委員。固然部分教授專長之法學專業領域與收容人權益較遠，但有的明確是刑事法領域的學者，也未被選為外部視察委員。
結語：對監所外部視察委員遴選的期待
在第二屆監所外部視察委員遴選作業即將開始之際，筆者提出對於委員遴選的期待如下：
- 監所外部視察委員之遴選，應由矯正署主責，不應再交由各監所提出擬聘名單。
民間團體本來在訂授權辦法時，就明確反對由監所提出外部視察委員的擬聘名單，而從事後來看，監所也是相當大程度運用其提出擬聘名單的權限，實質影響外部視察委員的遴選。筆者認為，監獄行刑法第7條第1項、羈押法第5條第1項明確規定，監所外部小組應具有獨立性，且監所外部視察委員是由矯正署陳報法務部核定後遴聘之，其並未允許授權各監所提出擬聘名單，而且這樣的授權會嚴重傷害外部視察小組的獨立性。外部視察委員的遴選，應回歸母法的規定，不應再交由各監所提出擬聘名單。
如果矯正署覺得陳報各領域專家學者的待遴聘名單有困難，可以找各領域幾個重要的專家學者組成遴選委員會，讓各領域的重要專家學者來挑選該領域的外部視察委員，以避免爭議。
- 請矯正署整理第一屆外部視察委員與所視察監所之間利害關係的類型，並強化利益衝突之規範。
目前關於視察委員與所視察監所利害關係的規定，僅有監獄及看守所外部視察小組實施辦法第8條：
現任職於監督機關及其所屬機關之公務人員，不得擔任外部視察小組委員。
機關員工及收容人之配偶、二親等內血親不得擔任該機關之外部視察小組委員。
擔任機關之申訴審議小組或假釋審查會委員者，不得擔任同一機關之外部視察小組委員。第一屆外部視察委員理論上應該都沒有本條所列的利害關係，但委員與所視察監所之間未被揭露、未受規範的其他利害關係類型，例如委員與監所高層熟識、與監所有業務往來等等，仍可能會嚴重傷害外部視察小組的獨立性。
如果法務部、矯正署仍堅持監所應負責提出委員擬聘名單，則矯正署應即釐清並整理第一屆外部視察委員與所視察監所之間，除監獄及看守所外部視察小組實施辦法第8條外，其他的利害關係類型。檢討哪些利害關係類型應納入授權辦法，或是如何規範。
- 外部視察必須要靠各界關心監所透明化及收容人權益的專家學者投入，始能發揮效果。
在整理人才庫資料時筆者發現，人才庫中推薦單位有高度集中的現象。除機關推薦外，多數人才庫中的專家學者由監所關注小組（43人）、諮商心理師公會全國聯合會（21人）推薦。而全國律師聯合會（原為「中華民國律師公會全國聯合會」）明明也有被函詢協助推薦專家學者至人才庫，但卻沒有推薦任何律師。明明也有多所大專院校有被函詢協助推薦專家學者，但有推薦的也只有中央大學（3人）、中央警察大學（13人）、台北大學（1人）、高雄大學（3人）、東海大學（1人）、輔仁大學（3人）。
監所外部視察委員的任務不輕鬆，依現行法每季皆須提出視察報告，但是對監所透明化及收容人權益保障的落實非常重要。希望各領域之專家學者於矯正署更新人才庫時，能有意願接受相關機關（構）、學校、專業團體之推薦，或隨時自我推薦進入人才庫。
附表
| 矯正機關外部視察小組 | 委員人數 | 沒有進人才庫的委員數 | 進人才庫的委員數 | 機關推薦加入人才庫 | 外界推薦加入人才庫 |
| 臺北監獄外部視察小組 | 7 | 1 | 6 | 4 | 2 |
| 桃園監獄外部視察小組 | 4 | 0 | 4 | 4 | 0 |
| 八德外役監獄外部視察小組 | 3 | 2 | 1 | 1 | 0 |
| 桃園女子監獄外部視察小組 | 5 | 2 | 3 | 2 | 1 |
| 新竹監獄外部視察小組 | 3 | 0 | 3 | 3 | 0 |
| 臺中監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 4 | 1 |
| 臺中女子監獄外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 4 | 0 |
| 彰化監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 雲林監獄外部視察小組 | 6 | 1 | 5 | 3 | 2 |
| 雲林第二監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 嘉義監獄外部視察小組 | 6 | 1 | 5 | 5 | 0 |
| 臺南監獄外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 4 | 0 |
| 臺南第二監獄外部視察小組 | 3 | 2 | 1 | 1 | 0 |
| 明德外役監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 高雄監獄外部視察小組 | 7 | 0 | 7 | 7 | 0 |
| 高雄第二監獄外部視察小組 | 6 | 0 | 6 | 6 | 0 |
| 高雄女子監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 屏東監獄外部視察小組 | 5 | 2 | 3 | 3 | 0 |
| 臺東監獄外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 4 | 0 |
| 花蓮監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 4 | 1 |
| 自強外役監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 宜蘭監獄外部視察小組 | 6 | 3 | 3 | 3 | 0 |
| 基隆監獄外部視察小組 | 6 | 0 | 6 | 5 | 1 |
| 澎湖監獄外部視察小組 | 4 | 0 | 4 | 4 | 0 |
| 綠島監獄外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 金門監獄外部視察小組 | 5 | 5 | 0 | 0 | 0 |
| 臺北看守所外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 2 | 2 |
| 臺北女子看守所外部視察小組 | 6 | 1 | 5 | 4 | 1 |
| 新竹看守所外部視察小組 | 3 | 2 | 1 | 1 | 0 |
| 苗栗看守所外部視察小組 | 7 | 0 | 7 | 7 | 0 |
| 臺中看守所外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 彰化看守所外部視察小組 | 3 | 1 | 2 | 2 | 0 |
| 南投看守所外部視察小組 | 6 | 3 | 3 | 2 | 1 |
| 嘉義看守所外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 3 | 2 |
| 臺南看守所外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 屏東看守所外部視察小組 | 3 | 1 | 2 | 2 | 0 |
| 花蓮看守所外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 4 | 1 |
| 基隆看守所外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 2 | 2 |
| 新店戒治所外部視察小組 | 7 | 2 | 5 | 4 | 1 |
| 臺中戒治所外部視察小組 | 5 | 1 | 4 | 4 | 0 |
| 高雄戒治所外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 臺東戒治所外部視察小組 | 3 | 1 | 2 | 2 | 0 |
| 泰源技能訓練所外部視察小組 | 6 | 0 | 6 | 5 | 1 |
| 東成技能訓練所外部視察小組 | 5 | 3 | 2 | 2 | 0 |
| 岩灣技能訓練所外部視察小組 | 4 | 2 | 2 | 2 | 0 |
| 臺北少年觀護所外部視察小組 | 5 | 2 | 3 | 2 | 1 |
| 臺南少年觀護所外部視察小組 | 7 | 0 | 7 | 6 | 1 |
| 誠正中學外部視察小組 | 3 | 2 | 1 | 1 | 0 |
| 明陽中學外部視察小組 | 3 | 1 | 2 | 2 | 0 |
| 敦品中學外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 4 | 1 |
| 勵志中學外部視察小組 | 5 | 0 | 5 | 5 | 0 |
| 總計 | 252 | 46 | 206 | 184 | 22 |
※ 本文刊於 2022.6.3上報