城仲模先生不適任大法官暨司法院副院長評鑑報告書

壹、前言

司法權向為國家憲政體制和社會公平正義之基石,我國司法院大法官過去不僅在台灣民主化及憲政發展過程中,扮演重要角色,且就闡釋憲法保障人權之功能而言,亦貢獻良多。尤有進者,現任大法官即將於今年〈九十二年〉十月二日任期屆滿,下一任大法官(含司法院正副院長)更是首度依照憲法增修條文第五條新制進行提名、任命之「憲法守護者」。基於以上體認,澄社、台灣法學會、台灣人權促進會(下稱台權會)、中華民國律師公會全國聯合會(下稱律師公會全聯會)、台北律師公會及民間司法改革基金會(下稱民間司改會)等六個團體,乃於去年(九十一年)十二月中旬,發起籌劃民間監督九十二年司法院大法官(含正副院長)受提名人選聯盟,希望透過民間社會自發自主之觀察監督力量,督促總統與立法院善盡提名任命與審查同意之職責,並喚起社會大眾重視司法院大法官之功能,藉以普及憲政理念與人權意識。

九十二年一月十九日,由上述六個民間團體發起之「民間監督司法院大法官(含正副院長)人選聯盟」(下稱本聯盟)正式對外宣布成立,本於成立宗旨,本聯盟之主要工作有三:一、監督總統提名過程,二、對不適任人選提出評鑑報告,三、監督立法院審查及行使同意權過程。自成立迄今,本聯盟積極運作,所進行之主要活動,包括:多次與其他民間團體舉行記者會,瞭解社會各界對大法官人選的期待;晉見總統,提出本聯盟之主要訴求;舉辦大法官與憲政體制之學術座談會;並應立法院司法委員會之邀,出席大法官資格審查之相關公聽會。

九十二年四月間,本聯盟首度以法政學者及律師等學者專家為問卷對象,針對去年立法院各黨團行使同意權之表現滿意度,及司法院正副院長之施政滿意度,擬具問卷(下稱第一波問卷),進行調查,並於同年五月下旬完成該波問卷調查【詳附件一】,作為本聯盟日後運作之參考資料。九十二年四月下旬,本聯盟亦開始籌組負責評鑑大法官(含司法院正副院長)不適任人選之「司法院大法官(含正副院長)受提名人選評鑑委員會」(下稱評鑑委員會),初步決定評鑑委員會由十五名委員組成,除由各發起團體推派兩名代表參加外,並邀請三位獨立公正人士擔任評鑑委員。同年五月上旬,因發起團體中之台北律師公會與台灣法學會對外界推薦大法官人選,本聯盟為確保評鑑委員會之公信力,除開會決議台北律師公會與台灣法學會未來並不參與評鑑委員會之運作,改由其他發起團體(澄社、台權會、律師公會全聯會及民間司改會)各派三名代表,與三位獨立公正人士共同組成評鑑委員會外,另制定「司法院大法官(含正副院長)受提名人選評鑑委員會組織與評鑑辦法」【詳附件二】,作為評鑑委員會未來運作之依據。

貳、評鑑委員會之評鑑過程與決議結果

評鑑委員會自九十二年五月廿二日首度開會至同年八月十一日最後一次開會為止,總共召開六次會議。歷次會議均針對每位大法官受提名人之相關背景及資料,逐一進行調查、研究、評估與討論。九十二年五月下旬,評鑑委員會一方面制定「司法院大法官(含正副院長)受提名人選評鑑委員會委員迴避辦法」【詳附件三】,另一方面亦決議再度以法政學者及律師等學者專家為問卷對象,針對總統所提名之十五位大法官(含司法院正副院長)人選之適任與否,進行問卷調查(下稱第二波問卷),該波問卷調查結果並已在同年六月中旬完成【詳附件四】。九十二年六月中旬,評鑑委員會在歷經密集討論、蒐集事證後,初步將可能之不適任人選,限縮在三位大法官受提名人身上。九十二年七月卅日,評鑑委員會在審慎評估該三名可能被認為不適任大法官人選之品德操守、學識能力、專業表現與憲政認知後,經在場十三位委員無記名秘密投票之結果,城仲模先生以超過全體十五名委員三分之二以上之票數,被評鑑委員會評鑑為不適任大法官及司法院副院長之人選;其餘兩名大法官受提名人,所得不適任之票數,因不及全體十五名委員之三分之二以上,故未達評鑑委員會認定不適任大法官之標準。九十二年八月十一日,評鑑委員會將評鑑過程及所擬城仲模先生不適任大法官及司法院副院長之評鑑報告書內容,提交本聯盟會議認可,本聯盟並決議於同年八月十七日對外公佈該評鑑結果,並詳述理由及事證如下。

參、評鑑城仲模先生不適任大法官及司法院副院長之理由

一、城仲模先生擔任法務部長期間,核准死刑執行有嚴重瑕疵

本聯盟認為城仲模先生過去在任職法務部長期間,就死刑執行核准程序之處理有嚴重矛盾和瑕疵,且其對於人權保障之理念認知不足,不適任捍衛人權之司法院大法官乙職。有關此點,由監察院八十八年十二月一日所作調查報告,直指「法務部對死刑犯周峋山、莊清枝、Jonathan Maala Burgos、柳彥龍及湯銘雄等之死刑執行核准程序『確有瑕疵』」【詳附件五】,而其中周峋山、莊清枝,及菲律賓國民 Burgos等三件個案,即發生在城仲模先生擔任法務部長任內,顯見城仲模先生任職法務部長期間,就死刑執行核准程序之處理實屬可議。

具體而論,以周峋山案為例,經監察院調查結果顯示:「最高法院檢察署於八十七年十月十四日將相關案卷陳報法務部之前,根本未曾確認周峋山及其辯護律師是否已經收受判決書」,而「法務部承辦該案之檢察官於同日按公文簽核流程,逐級向部長陳報,該案在一日之內,即同年十月十五日即由部長核定死刑之執行」,「十月十九日,周峋山向最高法院檢察署聲請提起非常上訴,並向法務部聲請停止執行死刑。最高法院檢察署認無非常上訴之事由,遂於翌日(十月二十日)上午駁回周某之非常上訴聲請,並於該晚(應在九時之後)將周某執行死刑」,「周峋山之辯護律師則在周某執行死刑之翌日(十月二十一日),始收受確定判決之送達」【同附件五】。另,莊清枝與菲律賓國民 Burgos執行死刑的情形亦與周峋山案大同小異,其中,時任法務部長之城仲模先生,不僅只花了三天或一天之時間,即核定莊清枝與Burgos之死刑執行,且「法務部超乎快速的執行死刑」,亦讓死刑犯之家屬及辯護人「幾無提起非常上訴或再審之可能性」【同附件五】。

眾所周知,死刑之執行攸關生命權之剝奪,屬於一旦執行即無從逆轉之刑罰,本應審慎為之,現代法治國家甚少聽聞司法救濟途徑用盡後一日內,即由法務部長快速核定死刑之執行,抑或辯護人尚未收受確定司法判決文書即先行執行死刑之駭人事例。然而,時任法務部長之城仲模先生在核准周峋山、莊清枝,及菲律賓國民 Burgos等死刑犯之執行程序中,卻出現上述諸點可議之處。對此,監察院的調查報告更直指:「最高法院檢察署在被告周峋山收受判決書當天,即將相關案卷陳報法務部,致使被告辯護人幾無提起非常上訴或再審之可能性。死刑之執行,十月十四日由承辦人簽擬,歷經法務部各層級主管,翌日由部長(即城仲模先生)核定,在一天之時間內,如何期待及相信法務部長及各層級主管即已確實詳閱判決書及相關案卷(按:周案歷經更五審判決,共有高達十四宗之卷證),並審核有無再審或非常上訴之事由。」【同附件五】不僅如此,誠如監察院上開調查報告所載:「死刑之執行需經法務部令准之立法目的,係在於對生命權之尊重,使此一經執行即無從回復或救濟之極刑,得經由最嚴謹、慎重之機制施行」【同附件五】,然而,由城仲模先生擔任法務部長期間,死刑執行程序之粗糙,不但「審核程序流于形式,且其審核之迅速,難辭急於執行之嫌,於人權之保障實有重大瑕疵」【同附件五】,如此漠視生命權保障之行止,豈能擔當大法官維護人權之大任?!

二、城仲模先生人權保障理念之認知不足

呈上述,經評鑑委員會進一步與周峋山案相關人士訪談結果,得知八十七年十月二十一日,周峋山之辯護律師於收受最高法院確定判決後,為救援「命在旦夕」之周峋山(按:彼時渠等尚不知周峋山已遭槍決),乃主動邀集台北律師公會、民間司改會與台權會等三個團體,透過立法委員之安排,與時任法務部長之城仲模先生,相約十月二十三日在立法院會面,請求城部長暫緩周峋山之死刑執行。有關當天會談經過,根據在場之三團體代表指出,城仲模先生表示:他看過周峋山案之內容,認為該案確有問題,不一定要判處死刑,頂多是無期徒刑;此外,他上任法務部長以來,所核示之死刑案件中,十之八九都有再研究、再斟酌之餘地。然而,就在與會人士以為城部長與大家理念一致、相談甚歡之際,忽有一名幕僚人員趨前向部長咬耳朵,之後城仲模先生旋及改口,表示其日前已批准周峋山之死刑執行令,且周案死刑已執行完畢。三團體代表及周案辯護律師當時在得知周峋山已遭槍決時,均大感震驚!在拜會接近尾聲時,城仲模先生還二度提及:希望三團體代表不要把這件事情講出去,否則會對你們不利。

有關上情,因無任何書證或影音記錄可資佐證,評鑑委員會為求慎重起見,特於不同會議時間,邀請當天在場人士分批到場就其記憶之內容自由陳述。根據採證結果,評鑑委員會咸信當天事實經過,應如前段之描述,本聯盟並據此認為城仲模先生之說詞自相矛盾,態度倨傲無理,且有草菅人命之嫌。

不僅如此,城仲模先生當時身為法務部長,但事後在面對媒體及上述三個民間團體質疑時,竟表示當時自己只是單純以一名「刑法學者」之身分發言,企圖模糊法務部長在死刑把關上所應扮演之嚴肅角色。尤有進者,彼時城仲模先生所帶領之法務部,甚至聲稱判決送達與案件確定均屬最高法院之權責,縱使被告在辯護人尚未收受確定判決前即已執行死刑,法務部之程序亦無可議之處【詳附件六】。綜合以上事證,本聯盟認為城仲模先生或法務部當時之回應,適足以證明其輕忽死刑執行在前,又卸詞諉過在後。因此,本聯盟有充分理由懷疑城仲模先生一旦就任大法官之後,將抱持何種態度看待相關之人權議題。

據悉,城仲模先生當年取得法學碩士之論文,即以死刑之廢止為其研究主題。然而,城部長在手握死刑執行大權時,竟如此不慎重,也讓本聯盟對其維護學理及人權信念是否堅定,深感憂心忡忡。再者,身為正義維護者之法務部長,無論是未曾謹慎審閱卷證、評估案情,草率批下死刑;或是研究卷證後發現有爭議卻未立刻喊停,仍執意簽下死刑執行令;甚或在批准且執行死刑完畢後,依然表現出毫無所悉、事不關己之態度,城仲模先生於擔任法務部長期間,對死刑犯生命去留所表現出來之心態粗疏,均令人難以苟同。

甚至,由前揭監察院調查報告之記錄可知:城仲模先生在八十七年十月間明知其核准周峋山之死刑執行程序後,引起民間人權團體之軒然大波;居然「再接再厲」,同樣以極為快速之處理模式,分別於同年十一月及十二月間核定菲律賓國民Burgos與莊清枝之死刑執行案【同附件五】,令人印象深刻。細究該等死刑案之執行過程,適足以顯示城仲模先生之人權認知及信念薄弱,本聯盟認為有如此嚴重偏失之人權紀錄,實不適合擔當捍衛人民基本權利之大法官一職。

三、由學者專家之問卷分析結果,顯示城仲模先生不適任大法官及司法院副院長

本聯盟除針對大法官受提名人具有代表性之重要著作、判決及學經歷等專業背景進行評鑑外,為廣納法律專業社群對司法院正副院長及大法官受提名人之意見,儘量降低單由評鑑委員會進行評鑑工作所可能產生之主觀因素影響,本聯盟亦針對此次司法院正副院長及大法官之提名,以電話訪問或郵寄問卷之方式,調查法政學者及律師等學者專家之意見。根據本聯盟第一波問卷調查結果,在成功完成訪問之二百一十九位學者專家中,對城仲模先生擔任司法院副院長迄今之表現,表示滿意者者佔受訪者之62.56%,表示不滿意者佔19.18%【同附件一】。其次,根據本聯盟第二波問卷調查結果顯示,在回覆問卷之一百一十位法政學者及律師等學者專家中,認為城仲模先生適任大法官者佔受訪者之69.45%,認為其不適任者佔19.44%;不但認為其適任之比率,低於十五位大法官受提名人之平均數(78.22%)將近九個百分點,且認為其不適任之比率,亦高於十五位大法官受提名人之平均數(8.16%)十一個百分點,乃十五位大法官受提名人中被認為不適任比率最高者。同時,此次問卷統計結果尚顯示,雖有62.61%之受訪者認為城仲模先生適任司法院副院長,但亦有超過四分之一(25.23%)之受訪學者專家認為其不適任司法院副院長【同附件四】。換言之,由本聯盟之問卷調查結果顯示,城仲模先生個人過去在司法界之表現,對頗為熟知大法官職掌內容之專業社群而言,評價顯然不盡理想。

以城仲模先生過去擔任過司法院大法官、法務部部長及司法院副院長之司法資歷來看,此次再獲提名,不但認為其不適任大法官之比率,為所有受提名人中最高者,且認為其不適任司法院副院長之比率更高,相當值得國人重視與深思。在考量此一專業社群之意見調查後,本聯盟認為,是否適合將司法院如此重要之社會公器與大法官釋憲護憲之重責大任,付託予城仲模先生?實應慎重考慮。

再者,在本聯盟所發出之第二波問卷中,列有開放式評語一欄,供回答問卷者就其對各受提名人之觀察,自行選擇是否填寫意見。評鑑委員會在仔細檢視、分析受訪者對各受提名人填寫之意見內容後,發現針對城仲模先生填寫之評語偏多,且評語內容多涉及對城仲模先生過去長期從政及擔任司法院副院長期間之表現不以為然,以及對城仲模先生之司法改革理念與憲政人權認知提出負面評價者。評鑑委員會針對此一現象及評語內容反覆討論後,決定在遵守問卷調查專業倫理要求之前提下,公佈這些評語,以昭公信,並為方便閱讀,略做歸納分類,以供國人判斷城仲模先生是否適任之參考。同時,為忠實呈現原貌,將分別羅列各問卷中所出現之開放式評語內容(按:評語內容之後所標註之(003)和(007)等記號,代表本聯盟回收之第003份或007份問卷):

(一)憲政認知

  • 常有過多之政治或權位考量,欠缺大法官應有之對憲法之忠誠、獨立、公正、客觀。(003)
  • 政治意識型態太強(004)
  • 政治立場太鮮明,有損大法官的形象與公信力。(012)
  • 擔任法務部長期間,對死刑之執行未能嚴加把關,與時代潮流不符。 2.擔任司法院副院長期間,長期與司法院長意見不合,甚難協調,影響司法院之運作及司法改革之成效。(098)
  • 政治立場過於鮮明,不具中立客觀立場,過去國民黨執政則與國民黨交好,如今則標榜本土色彩,騎牆色彩濃厚,如何擔任憲法守護者與正義之防衛者。(109)

(二)專業表現

  • 無司改理念與事蹟,且人品有爭議,說一套做一套。(007)
  • 常言不由衷,未能堅守原則,口口聲聲「廢除死刑」,但在部長任內對確定死刑犯,雖認為證據不足,仍批准執行死刑。(046)
  • 過去擔任副院長,未能襄助院長推動司法改革,為免擔任大法官後,基於倫理,繼續擔任副院長,建議避免提名為大法官。(074)
  • 黨政關係太複雜,且太官僚。(084)
  • 城先生政治性格太過濃厚,或許合適出任行政官員,但擔任應保持中立之大法官及司法院副院長,則非常、非常、非常、非常不妥。在擔任司法院副院長期間,城先生處處與院長唱反調,除彰顯其謀取院長職位之野心外,實在看不出其對司法尚有何使命感。(096)

(三)學識能力

  • 城先生為官太久,素養知識恐多所生疏。(017)
  • 學術素養上似有多年之停滯。(042)
  • 教學馬虎,不誠懇。(043)
  • 其學問,氣度不適合當受人景仰的大法官(110)

四、城仲模先生之自傳內容浮誇自大,與大法官應有之品味不符

本聯盟認為,除來自外界之評價與意見外,司法院正副院長及大法官受提名人對本身成長背景、學思過程及專業成就之陳述和評估,適足以展現各受提名人對自己過往人生經歷與專業養成過程之心得和反省;相當程度上,亦可反映出其對社會公義及憲政人權之看法,並作為評估其未來釋憲態度之指標之一。職是之故,評鑑委員會特針對受提名人個人所撰述之自傳內容,進行分析。整體而言,在審視十五位大法官受提名人所撰寫之自傳內容後,本聯盟發現絕大多數之受提名人自傳內容均尚稱平實,唯有城仲模先生之自傳內容出現多處浮誇自大之描述。以下擇要提出其中若干段落【詳附件七】,提供大眾公評:

  • 乃於大一期間伏案苦讀,意欲讀遍世界名著、史書及法政典籍…
  • 留美期間適逢釣魚台之爭,所謂讀聖賢書所學何事,乃壹本以天下為己任之宏志,深悟唯有服務桑梓,始無忝所生及不負國家之重託,於一九七一年春梢毅然決然放棄國外高薪之聘請而踏上歸途。
  • …為人處世無時不以「養天地正氣,法古今完人」為職志,念茲在茲,篝燈呵凍,激濁揚清,任勞任怨,敬業樂群;對於學法者則更秉持樹人樹木之精神,耳提面命誘掖獎勵,可謂苦心孤詣。
  • 服務於省政府時,走遍全省三○九鄉鎮,積極建言整治河川、水庫,調整農工商業政策,發展省教育新思維、新作法及北中南都會區形成之規劃等,獲獎無數。
  • …將「行政法」一科加諸於司法官特考與律師高考科目,直接激勵公法學急速蓬勃發展等,政績卓著,貢獻良多。
  • …使我國行政法制邁向國際新的紀元,讓法務部上下全體同仁無不全力以赴士氣高昂,並且與各部會之間合作無間。

肆、結論

司法院正副院長和大法官人選攸關國家民主法治及憲政人權發展走向,至為重要,已如前述。值此新世紀之初,獨立且中立之司法權,更將是促成我國憲政體制趨於良善之推手。我國民間社會過去對於上述人選之提名同意過程及結果甚少關注,因而未能如其他民主憲政先進國家一般,藉由對大法官人選之關切與討論過程,使民主法治與憲政人權教育得以逐漸普及於整個社會,進而凝聚憲政與人權共識,殊為可惜。有鑑於此,此次民間團體自發性地以組成民間監督聯盟之形式,首度嘗試針對司法院正副院長及大法官提名同意過程進行觀察監督,並且針對大法官含司法院正副院長受提名人進行評鑑,應是憲政發展史上值得記上一筆之事。不可諱言者,在資訊及資源均有限制之現實下,此一評鑑工作之完成並非易事,然本聯盟及評鑑委員會所有成員均在忠於專業學養與倫理要求之前提下,儘量秉持客觀中立之態度,進行討論、投票及撰寫評鑑報告之工作;雖然過程與結果或難盡如人意,但總結本聯盟及評鑑委員會數月以來之討論、辯證與以上評鑑報告內容之分析,本聯盟認為就品德操守、學識能力、專業表現、憲政認知等四大項目進行評鑑,城仲模先生在人權保障之理念與落實上有相當值得非難之處;此外,在法政學者及律師等專業社群評價中,城仲模先生之表現亦出現明顯低落之現象;最後,再加上其自傳內容不乏浮誇之處,與大法官應有之品味不相符合,基於以上諸多理由,本聯盟認為城仲模先生不適任大法官暨司法院副院長之職,謹此提出供國人參考。

附件

  1. 學者專家對現任司法院正副院長表現滿意度調查報告(第一波問卷)
  2. 評鑑委員會組織與評鑑辦法
  3. 評鑑委員會委員迴避辦法
  4. 學者專家對十五位大法官(含司法院正副院長)適任與否調查結果(第二波問卷)
  5. 監察院八十八年十二月一日調查報告節印本
  6. 剪報資料與法務部新聞稿節印本
  7. 城仲模先生自傳