檢察官制度改革

現行檢察總長是由總統提名、國會同意，相較於法務部部長僅是由行政院長任命、毋須經由國會同意，檢察總長的民意基礎可謂十足。然而在體制上，檢察總長是法務部部長的下屬，且法務部部長對於各級檢察署均有行政監督的權力，同時可就刑事政策制定方針，要求全國檢察官共同遵循。倘若法務部部長與檢察總長在刑事政策的執行面有爭議時，不具備民意基礎的法務部部長，與具有民意基礎但任期固定、毋須再對國會負責的檢察總長，誰該負起最終的責任？

過去檢察體系的指揮辦案，常常只要上級口頭交代一聲，基層檢察官便必須比照辦理，如果出了問題，辦案的檢察官還要自己揹上黑鍋。而在多年的改革推動後，檢察官終於將指揮制度的書面化規定，訂立在2006年的《法院組織法》修正條文當中，並在2011通過的《法官法》中明定「命令應以書面附理由」的條文。然而，儘管法律已明文規範，實務上仍不斷發生上級口頭指示辦案的情形，而使得民眾對於政治介入偵查的疑慮不斷。如果書面指揮的制度不能落實、責任的歸屬不能明確，又如何能期待檢察官可擺脫政治力干擾，進而獨立辦案呢？

各地方檢察署依工作性質，將署內的檢察官分為偵查、公訴及執行三大類，其中偵查檢察官的人數約佔該署檢察官總數的2/3上下。由於高等檢察署以上的檢察官，基本上無須負責偵查工作，是以，全國刑事案件之偵辦，幾乎由七百多名的地方檢察署偵查檢察官負責，若依每年近兩百萬件的偵查案件量計算，平均每位偵查檢察官的工作量早已遠超負荷。而相較地方檢察署的偵查人力不足，高等檢察署以上的檢察官僅需負責到庭論告，相較之下，工作量自然是減輕許多，甚至被譏為「養老院」。

此外，同一案件在判決定讞前，被告將經歷偵查檢察官、一審公訴檢察官、二審公訴檢察官及三審公訴檢察官等不同審級的檢察官著手偵辦，然而，負責公訴的檢察官對於犯罪事實與細節，是否能如同偵查的檢察官一般明晰？而當案件獲判無罪之後，誰又該為此負起責任？是負責偵查蒐證的檢察官？一審的的公訴檢察官？二審的公訴檢察官？還是最終審的公訴檢察官？

工作分配勞逸不均的結果，使得第一線負責偵查的檢察官紛紛想要調升到高等檢察署，也使得以「司法官」自許的檢察官，出現了行政體系中常見的「升官文化」。在檢察體系的「升官圖」中，主任檢察官是晉升高檢署檢察官的必經之路，而主任檢察官的任命，依現況是由檢察官人事審議委員會提出1.5倍（實際上多於1.5倍）的名單供法務部部長圈選，而要入圍名單乃至於被部長所圈選，則需要有具體的「功績」作為輔助—也就是曾經偵辦過「大案」的經歷，也因此，地方檢察署檢察官如果能承接社會矚目案件的偵辦，對他的升遷是有絕對的加分。然而，檢察官能夠辦什麼案、不能夠辦什麼案，決定權有時是操縱在檢察長的手中；由於檢察長有案件指揮分派的權力，對於眾所矚目的案件，可以分派給其所較信任的檢察官，如何成為受檢察長信任的檢察官，就成為檢察官得否晉升的首要任務；此外，因為法務部部長握有最終圈選的權力，因此如何不在部長眼中留下「壞的」印象，也是十分重要。當政治力干預偵查的傳聞甚囂塵上，有時或許只是辦案的檢察官單方面揣摩上意的結果，如果檢察官的「升官文化」一日不解決，又如何期待檢察官可以本著法律確信，無所畏懼的獨立辦案呢？

檢察官的任免，轉任、停止職務、解職、陞遷、考核及獎懲事項，全都是由檢察官人事審議委員會（檢審會）所決定，而目前檢審會的組成，是由法務部部長指派代表四人、檢察總長及其指派的代表三人與全體檢察官所選出的代表九人，全部共十七人所組成，並由法務部部長指派具法官、檢察官身分的次長擔任主任委員；簡單來說，檢審會目前所有的成員都具有檢察官身分。檢審會委員全部都由檢察官來擔任會有什麼問題？先撇開法務部部長及檢察總長在檢審會中所具有的影響力不談，全部由檢察官組成的人事審議委員會，對於檢察官適任與否的判斷，是否真能避免「檢察官本位主義」的干擾，作出得以說服大眾、符合社會期待的決定？

配合政府組織精簡、部門扁平化的方針，將檢察組織改為檢察總署與區域檢察署的二級配置；汰除目前功能不彰的高等檢察署以解除閒置人力，既可解決第一線偵查檢察官人力不足的問題，同時可調整勞逸不均的工作分配，以落實檢察組織的實質功能。

為了讓每一個案件都可以確實被檢視責任的歸屬，應該將目前偵查、公訴分離的制度改為「偵查公訴一貫制」，讓案件從偵查、起訴到判決定讞為止，都交由同一位檢官負責，如此一來，也可以避免每一審的公訴檢察官重複閱卷的人力浪費。

主任檢察官制度，原本是負責帶領檢察官進行團隊辦案，但現行機制卻成為檢察官晉升的墊腳石，儼然扭曲了制度原先的美意。為避免檢察官為追求升官而迎合上級好惡，應該廢除主任檢察官制，改採「資深檢察官」制；凡是符合客觀標準的檢察官，都可成為資深檢察官，而團隊辦案的領導者，則由該署檢察官自行從資深檢察官中票選而出，如此一來，既可避免檢察官為求升官而迎合上意，亦可深化檢察體系的內部民主。

書面指揮制度自2006年明文化迄今仍舊無法落實的原因，在於基層檢察官並沒有可以與上級相抗衡的武器。因此，為了落實書面指揮制度，應該賦予基層檢察官可將檢察長交付評鑑的「武器」；如果檢察長行使指揮調度權卻拒絕給予書面指示，則負責偵辦的檢察官可依此將檢察長送交評鑑，藉此讓職務監督得以陽光化。

《法官法》於2011年通過時，首次將「檢察官會議」明文化，但實際上多數的檢察署並沒有落實檢察官會議的施行。因此，應該明定檢察官會議須每月舉行，以落實檢察官體系的內部民主。

檢察署作為法務部轄下的一個單位，檢察總長的任命卻是由總統提名、國會同意，相較於法務部部長擁有更高的民意代表性，將使法務部部長在執行刑事政策的推動時，難以與檢察總長抗衡。為使法務部部長與檢察總長的關係能夠正常化，應該讓法務部部長可以對檢察總長的人選有提名權，並在經行政院通過後，由行政院長提名，交付國會同意後任命。

法務部作為各級檢察署最高的行政監督機關，法務部部長雖不可就個別案件進行指揮監督，但對整體檢察政策的成敗，須負起政治責任。為能使刑事政策可以順利推行，法務部部長對於檢察首長的人事任命，應賦予較高之職權，以落實責任政治。

法務部部長是政治任命的政務官，對政策執行須負起政治責任，而檢察總長作為全國檢察官的總指揮，統籌檢察實務的運作，對法務部部長所發布的一般指令或法律意見，可徵詢全國檢察長及承辦檢察官的意見後，確認政策是否可以施行。一旦法務部部長與檢察總長在刑事政策上發生爭執時，應該要建立一套溝通的機制，以確立責任的歸屬。

為健全檢察官擇優汰劣的人事運作機制，檢察官人事審議委員會應引進外部委員，藉由外部委員的加入，增加委員會組成的多元性代表，減少派系利益之影響，以增加檢察官行使職權之獨立性，並更顯客觀。